转型时期深圳港城关系协调发展思考

乐宜春，周 军，张 伟

(深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518040)

高度城市化的深圳面临着产业转型发展、土地资源紧缺的巨大压力，港城关系发展方向一直困扰着政府各管理部门、港口运营商，港口与城市协调发展受到了前所未有的关注。本文以产业、空间及交通为主线，回顾深圳港城关系演变历程，判断深圳港城发展所处的阶段，探索港城协调发展方向。

图1 深圳港布局现状

1 深圳港城关系阶段判断

1.1 深圳港发展现状

深圳港分为西部港区和东部港区，西部港区包括蛇口、赤湾、妈湾、东角头、大铲湾和福永等港区，东部港区包括盐田和沙渔涌、下洞等港区。深圳港布局现状见图1。

2017年，深圳港集装箱吞吐量达2 521万TEU，世界排名第三。1988—2007年集装箱吞吐量保持高速增长，年均增长约18.5%。2007年以后，由于外需疲软和城市产业转型升级等原因，深圳港集装箱吞吐量增长放缓，年均增长率1.8%。深圳港历年吞吐量情况见图2。

1.2 发展阶段判断

港口对城市经济的带动作用是由强变弱的，依赖港口的产业比重下降，城市发展对港口依赖减弱。

图2 深圳港口历年吞吐量情况

王缉宪[1]认为，港口与城市不仅职能转变和升级不同步，还具有不同的生命周期；陈航等[2]将港口与城市互动分为生长期、发展期、成熟期和停滞期，见图3。

图3 港口与城市生命周期关系

深圳港城关系正由成熟期向停滞期过渡。一方面，2003年深圳港直接经济贡献占GDP的比例由2003年的2.4%降至2011年的2.0%，间接经济贡献占GDP的比例由2003年的12.7%降至2011年的9.2%[3]；另一方面，2005年之前，深圳港集装箱吞吐量增速均明显高于深圳GDP[4]的增速，港口发展对城市作用明显，2005年之后，城市经济出现了新的增长点，深圳GDP增速明显高于港口吞吐量，对港口依赖下降，见图4。

图4 1989—2017年集装箱和GDP增长率关系

2 深圳港城关系矛盾分析

深圳港口与城市主要存在产业功能、空间布局和岸线用地三方面矛盾。

2.1 产业互动减弱

a. 深圳市产业逐步由劳动资源密集型向技术创新密集型、从粗放型向集约型转变。1979—1985年，香港制造业北移，深圳市发展以电子、服装、纺织、皮革等“三来一补”为主的劳动密集型加工制造业；1986—1995年，来料加工和进料加工并重，深圳市形成以电子、纺织、石化、机械、建材、食品饮料为主的工业结构，逐步向劳动力与资金密集型的“双密型”结构发展；1996—2005年，深圳市顺应国际上IT产业、信息技术产业的发展趋势，发展以计算机及其软件、通信、电子等为主的技术密集型产业[5]；2006年至今，在资源环境紧约束和全球化浪潮冲击下，深圳市实施自主创新战略，以现代金融业、现代物流业、文化产业和高新技术产业为重点，发展生物、互联网、新能源等战略型新兴产业，培育生命健康、海洋、航空航天、机器人、可穿戴设备和智能装备等未来产业。

b. 与上海港相比，深圳临港产业以加工制造、仓储、保税交易等低端功能为主，较少涉及航运服务业等高端领域。由于与香港港的特殊关系，加上地域空间资源限制等原因，深圳港最初并未考虑大型制造，如船舶、炼钢、石化等港口重型工业，而是选择了以集装箱运输为主的加工贸易，其中，加工制造、仓储、报税交易占港口经济贡献的63%。上海港与深圳港经济贡献结构对比见图5[4]。

综上，深圳市产业结构逐步实现由深圳加工向深圳制造、深圳创造、深圳智造转型升级，产业重心逐步转向战略新兴产业和未来产业，而深圳港仍以装卸、仓储等低端运输功能为主，导致深圳港与城市产业互动减弱。深圳港与产业功能现状关系见图6。

图6 深圳港口与产业功能现状关系

2.2 空间布局冲突

a. 城市发展集中在原特区内，港口位于城市边缘地区，初步形成东西两翼发展格局。

深圳经济特区总体规划(1986)：城市以特区内工业化为发展重点，确定了以工业为重点的外向型经济特区，城市空间结构为带状多中心组团式结构，规划18个工业区，占地18.4 km2，其中，西部有蛇口、南油、妈湾3个工业区，东部有盐田、沙头角两个工业区。规划妈湾和盐田港，配套广深高速、平南和平盐铁路，见图7(a)。

b. 城市发展由特区内向全境拓展，港口布局及相关配套设施不断完善。

深圳市城市总体规划(1996—2010)：城市规划范围拓展至全境，发展为空间结构轴带结合、梯度推进的组团集合城市，全市工业重心向特区外转移，特区内向高新化和总部化发展，工业重心向东西两港转移。深圳港布局以蛇口、赤湾、妈湾、盐田4个深水港为主体，配套横岗、蛇口、赤湾、妈湾仓储区和盐田港保税区，盐田后方陆域，盐排高速，见图7(b)。

c. 规划新增前海中心，土地进入存量开发阶段，南山、大铲湾港区位于中心城区，逐步成为前海中心发展制约空间。

深圳市城市总体规划(2010—2020)：城市空间结构形成“三轴两带多中心、2-5-8中心体系”，规划新增前海主中心，用地由增量扩张向存量优化转变；新增大铲湾集装箱港区及大铲湾物流园区，港口功能得到进一步强化，见图7(c)。

图7 深圳经济特区总体规划空间结构与港口布局关系

综上，港口与城市空间布局冲突有两方面，一方面前方港区与城市空间布局冲突，城市空间结构快速演变，港口最初布局在经济特区的边缘地区，后来逐步成为前海中心核心区域；另一方面是后方港口配套设施与城市产业用地布局冲突，港口直接服务的工业用地由原特区内向特区外、珠江三角洲区域转移，但港口相应的仓储、堆场等配套设施并未向外转移。

2.3 岸线用地争夺

深圳城市建设用地仅1 000 km2，在如此狭小的空间里，既要满足1 800万人口的生存，又要考虑全球第三大港口的发展，必将出现激烈争夺岸线用地资源的局面。

图8 深圳岸线利用现状

图9 深圳港后方陆域现状分布

a. 城市转型发展对生活岸线需求增加，而港口生产岸线占31%[6]的比例较高，岸线生活与生产需求冲突将进一步激化。

过去，加工贸易等产业推动城市朝背海面陆的方向快速扩张，随着土地资源开发告罄，开发成本较高的填海用地受到政府和市场的青睐，前海、后海、深圳湾总部等成为城市重点开发片区。为适应岸线品质化、生活化趋势，规划了深圳湾滨海休闲带、西部活力海岸带，但目前西部港区散杂货、油气品对城市环境、景观和安全的影响较大。深圳岸线利用现状见图8。

b. 土地资源紧缺。深圳城市土地资源由增量扩张向存量优化转变，2015年存量建设用地计划供应占总供应规模比例为73%。目前，全市后方陆域总面积为612.6 hm2，其中，90%的空箱堆场和拖车停车场土地来源以租用、临时性用地为主。随着前海合作区开发建设，盐田综合保税区封关，盐田三、四村和西山吓村安置工程实施，缺口进一步加剧。深圳港后方陆域现状分布见图9，深圳港口后方陆域规模见表1。

c. 道路疏港占70%，对城市干扰大。2014年，铁路、水路、公路疏港比例分别为0.7%、28.6%、70.6%[7]。由于除大铲湾外，东西部港区均位于原深圳特区内，而特区内现有的加工制造业基本外迁至深圳外围、珠江三角洲地区，几乎所有的陆路集疏运均需穿越港口后方密集的城市生活区，使得前海中心的月亮湾大道等道路客货运交通混杂严重。深圳港道路集疏运交通分布见图10。

表1 深圳港口后方陆域规模

3 深圳港城协调方向探讨

图10 深圳港道路集疏运交通分布

3.1 港口发展趋势判断

a. 新一轮全球经济分工下，深圳港口世界排名地位将逐步下降。

第二次世界大战以后，全球的三次产业转移路径与港口重心变化一致。2011年，全球集装箱吞吐量分布，北美占14.7%，欧洲为11.1%，中国为17.3%，亚洲(除中国)为36.9%，其余为20%[8]，与亚洲世界工厂的特征相符。随着全球第四次产业转移，中国将面临产业向欧美日韩、东南亚国家双向转移的挑战，同时美国加紧推进TPP、TTIP重塑全球贸易规则，深圳港口地位面临下降的威胁。

b. 珠江三角洲地区产业向粤东西北、中西部城市转移，深圳港腹地货源受到严重分流。

深圳腹地的珠江三角洲产业中远期转移方向，广东省东西两翼、粤北山区占30%，湖南、湖北、广西、江西、四川、重庆占60%，越南等发展中国家占10%。中西部城市产业承接地湖南、江西、四川、重庆沿长江基本都有港口，相关数据显示，经上海水运中转的箱量占总量，江西为97%，重庆为80%，四川为50%，湖南为40%[9]。由于长江三角洲天然的内河水运优势，长江三角洲港口群对中西部城市辐射力更强。珠江三角洲产业向粤东、西、北转移，区内港口设施产能过剩，加上正在新建南沙港三期、高栏港二期、沙田港及惠州国际集装箱码头，深圳港面临区内港口时间、费用成本方面的激烈竞争。

综上，深圳市作为21世纪海上丝绸之路的重要枢纽，港口依然肩负着重要的历史使命，但从全球经济和区域竞争角度看，未来深圳港吞吐量增速进一步放缓。

3.2 港城协调发展目标

全球港口与城市关系可归纳为4种：①港口与城市同步持续发展，如香港、新加坡；②港口没落而城市持续发展，如纽约、伦敦、东京；③港口持续发展而城市没落，如荷兰鹿特丹港、法国勒哈佛港；④港口与城市均走向没落，如欧洲马其顿帝国时期亚历山大港、中国明朝太仓刘家港[10]。

全球港口与城市的发展规律，揭示了“港兴”与“城兴”并不存在必然联系，考虑自身产业特征和空间资源，未来深圳港城需要由关注量向注重质转变，积极提升深圳港在亚太地区的枢纽港地位，助推深圳市成功转型为亚太地区重要的金融、贸易和航运中心。

3.3 港城协调发展策略

为支撑战略目标的实现，深圳需要从功能提升、空间优化和配套完善方面协调港城关系。

3.3.1 功能提升

将港口功能向高附加值产业链环节延伸，拓展航运、贸易、金融和服务业功能，增强与城市产业的关联性，提升对城市经济的贡献度。西部港区依托自贸区，东部港区依托综合保税区，其相关产业布局规划见图11。

图11 东西部港区港口相关产业布局规划

3.3.2 空间优化

集装箱港口布局策略从西重东轻逐步向保东优西转变，促进西部港区与前海中心港城空间关系协调。

一方面，考虑区位条件、城市布局和岸线能力，集装箱港区采用东西两翼总体布局。从区位条件看，西部港区位于珠江三角洲制造业核心地带，有利于降低珠江三角洲企业成本，相比盐田港时间、费用成本低，具有江海联运优势，可保证深圳区域竞争力；从城市布局看，西部港区服务前海-蛇口自由贸易区及西部产业发展；从岸线能力看，盐田港区最大吞吐能力2 000万TEU难以满足深圳港3 300万TEU需求。

另一方面，为缓解西部港区与前海中心的冲突，采用保东优西的策略，集装箱港口布局重心转向东部盐田港区。保东，开发盐田东港区，保障盐田港吞吐能力2 000万TEU；优西，近中期将散杂货、油气品和海上石油基地岸线改造成集装箱岸线，满足 1 500万TEU的需求；远期启用大铲湾港区二期，逐步取消妈湾集装箱港区，规模控制在1 300万TEU。深圳港布局规划见图12。

3.3.3 配套完善

以绿色交通为导向，大力发展水水中转、海铁联运，至2030年，道路、水运、铁路运输占比分别为53%、42%、5%，协调疏港通道与城市用地功能。将平南铁路前海段改为地下敷设并接入大铲湾港区，规划妈湾跨海通道替代月亮湾大道解决运输车辆穿城而过的问题，东西向疏港通道由南坪-水官逐步转移至机荷高速，以适应产业布局变化。深圳港铁路和道路集疏运规划见图13。

为破解后方陆域缺口大的困境，借鉴香港、新加坡经验，提出“外围转移、立体复合”的布局模式。依托铁路、公路和水路，将后方陆域功能向原特区外、珠江三角洲货源地疏解，改变目前平面、单一低效用地模式。深圳港后方陆域布局模式概念见图14。

图13 深圳港铁路和道路集疏运规划

图14 深圳港后方陆域布局模式概念

4 结 语

随着国家海洋发展战略的提出，海陆统筹、港城协调发展是今后许多城市发展的主旋律。本文试图从功能提升、空间优化和配套完善3个方面，实现港城发展由关注量向注重质转变，未来需加强产业政策、空间保障和土地供应等体制机制研究。

a. 产业政策：促进航运服务、金融保险等高端服务业，保障拖车服务中心、公用停车场等基础配套产业，压缩仓储、空箱堆场等低端产业功能。

b. 空间保障：制定港口与城市空间的统一规划，避免继续出现两张皮的局面，并划定港口产业空间的保护红线，明确各个港口岸线区域的港城界面，通过用地功能控制、建筑设计等促进港城界面融合发展。

c. 土地供应：适度控制、调整港口后方仓储用地的规划和出让模式，减少独占性仓储设施，增加立体化布局、综合利用。