城市规划中的公众参与研究——以全景敞视逆向视角下的放权机制为基础研究

刘 帅

(中国中建设计集团有限公司，北京 100000)

城市规划背景下的公众参与，是涉及面极广的议题，包括公众在城市规划的编制过程、实施管理过程中的多种参与形式。诚然不断有学者批判流于形式，走马观花式的公众参与，但是在我国的规划体制和行政体制中，如何制定更加高效和实用的公众参与方案以满足规划深度和公众需求，仍需要经历一个不断完善的过程。属于规训体系中的全景敞视主义虽然出现的时代不同，但其中关于权力探析和放权释义，对于城市规划中公众参与的理解和实践依然有值得借鉴的地方。

1 理论背景

1.1 全景敞视主义

全景敞视主义是一种能够为了实现某种社会效益而进行的巧妙，强制设计的功能机制，旨在通过使权力运作变得更轻便，迅速，有效来达到目地[1]。该理论最初由法国哲学家，社会思想家福柯在《规训与惩罚》一书中提出，理论源于边沁的全景敞视建筑，即利用外在的物质形体，将权力的运行机制自动化和非个性化，利用人与人之间的相互关系，使权力的应用自主地趋向精神性，并且它越接近于这一界限，它的效应就越稳定、深入和持久[1]。福柯将全景敞视建筑的模态作为一种效应推广，认为全景敞视主义是一种能够和应该独立于任何具体用途的政治技术的象征[2]，对于发展经济，提高公关道德水准有积极的促进作用(见图1)。

1.2 全景敞视的逆向性

权力的施展不是像一种僵硬沉重的压制因素从外面加之于它所介入的职能上，而是巧妙地体现在它们之中，通过增加自己的接触点来增加效能[1]。基于全景敞视主义的逆向性思考可以得出，权力在运作过程中，实际也是可以受到全社会监视的。

以加强社会力量为目的的凝聚性，可以在某种程度上渗透到城市实践中，并以一种不被发觉的形式，潜移默化地为人们所接受。在城市的内核中，没有一个完全不被监督的人，也没有一个完全没有权力的人。例如在社区服务部门，工作人员或者志愿服务人员在观察和管理的同时，也在被社区成员监督。在现代的管理制度下，权力是双向的，相互的。社区权力条例可以约束居民，但居民也可以通过建议，投诉或者举报等途径去监督服务工作的进程和落实。每个具有社会属性的人，都具有权力行使者和被权力规训者的互补身份，以及监督者和被监督者的互补身份。维持社会的良好秩序，需要人们不断地认知自我，反思自我和转换自我，由此逆向性的全景敞视主义才能促使权力被持续，并公平地运用到社会的各个层面。

(边沁著作集,第4卷:172-173)图1 全景敞视建筑示意图

1.3 公众参与

现代的公众参与制度，一般被认为始于20世纪70年代的欧洲新社会运动。在现代西方社会的结构下，公众参与的主要目的是追求民主参与和自我管理，倡导将公众意见纳入到政策的决策阶段的理想目标[3]。欧美城市规划中的公众参与，经历了从物质建设规划到数理模型规划、再到社会发展规划三个阶段[4]，截至目前，公众参与的方式方法更成熟，相关法律法规以及保障制度也更完善，公民的权力特征也更加明显(见表1)。

表1 欧美城市规划中的典型公众参与

城市规划的制定过程与实施过程中强调公众参与、社会监督，有利于减少规划失误、增强规划的合理性，保证规划的顺利实施[5]。上世纪90年代初，公众参与的概念被引入我国的规划界，在经历了众多学者专家的不断探索和实践之后，取得了相应的成果，并且在最新正式实行的《城乡规划法》中，城市规划的公众参与机制首次被确立，提出“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的规划程序。

2 逆向全景敞视视角下的放权机制

放权机制在逆向视角下的全景敞视主义的语境中，被赋予了新的改革内涵。与此同时， 我国处在新常态的大背景下，应该转变职能权限，将“包办”的社会功能放权于公众，以简化而不简单为原则，使城市规划的直接受众能够参与其中。

2.1 权力的施展既要符合上位意愿，更须对公众请求做出反应

福柯的全景敞视主义，是基于纪律与规训的权力运作手段，是上位者在政治体系中伪装的强权模式，不可见更不具有确定性；反言之，正是因为如此，纪律才是作为内在的、必须执行的原则。在民主的社会中，城市规划不是权力的轨道，公民处于和国家政治制度相应的纪律体系中，需要对行使权力者做出反应、对权力的运行进行反馈，上位与下位需要贯穿并且接触。

权力的施展需要一个交流的平台和渠道，包括集中和积聚专业知识、内在意愿和成果要求。政策规定了权力具体的停泊位置，公众作为个体或者团队符号，不应被权力的秩序所肢解和改变，而应该作为具有不同暗示意义的符号，按照一种完整的保障模式，小心地编织在城市规划的过程中。

2.2 可以被全社会管理和监控的权力运作

权力不应该是单向的运作，而应该形成一个双向流转体系。在行政中心的权力行使者，需要被监督；权力不应体现在某位领导的身上，而是应贯穿在社会群体的统一分配以及必要的安排之中，体现在在民主的社会中，是人治转向法治、集权式向参与式的转变。

城市规划是服务于城市公民的实践项目，各个阶段都应如陈列般被全社会所了解、反馈、监控。公众参与的城市规划，应该以权力运作机制下政务公开化、清晰化为前提，以社会化、网络化、多元化为原则，达到督促、制约、保障的目的。权力应该发挥引导和保障作用，使上下的衔接能够完整地交叉在城市规划的编制与实施过程中，将居民的自身权益作为直接的驱动力，增强公众的参与意识，使封闭的规划模式转向开放式。

2.3 权力关系的运用需要渗入到细枝末节

在全景敞视主义的逆向思考下，放权机制需要抵达最细小、最偏僻的枝节因素。理想的权力模式，会力求把握社会机体的最基本粒子和最短暂的现象，并且为行使权力的微分，使它成为一种持久的、洞察一切的、无处不在的手段[1]。这种手段把整个社会机体变成一个感知领域，流动的权力在社会的血脉中贯通，直至末端。

权力的运行在公众在参与过程中所建立的机制，必须与整个城市规划有共同的范围。分类也好、解析也罢，要运用可转换、可调节的灵活的控制方法，体现在子系统的层层递进的网络中。协调权力关系的运行范围和途径，使制、梳理、综合、统一这些力量和因子被引入到规划系统中，提高城市规划的涉众面，推进实施进度和与公众沟通的能力。

3 放权机制下的城市规划公众参与

在城市规划领域中，我国公众参与的广度和深度还处于较低的阶段，“精英决策”仍然盛行，规划项目中很难贯彻公众参与。一方面，公众参与在一定程度上与开发运营商的利益相冲突，公众的话语权常常被忽视；另一方面，公众参与的认知度、自觉性和主动性较低，城市级公众参与或大或小社会事务的态度相对滞后。小到社区、大到国家的不同层次的事务参与，都会影响到公众对整个社会的归属感和认同感[6]。

将放权机制和公众参与结合，为如何参与和怎样参与提供的新的思维方式，引导公众和城市建设的对话，使公民回归主体性和社会责任感。

3.1 公众参与与放权机制结合的规范化准则

(1)把控细节，简化相关因素因子。法国军事理论家德·萨克森(Marshal de Saxe)元帅提出“不懂得关注细节的原理，就不可能建起一座大厦或建立一种方法。”规划设计单位在制定参与方案时，权力关系的分配以及对公众参与的方向把控、因素确定必须细致入微。对细节的仔细观察和对相关因子的参与敏感度，直接影响后期一套完整合理的技术方案和知识数据的形成。

(2)调节周期节律，提高时间和经济效率。权力需要驾驭时间，行使不同的权力被赋予的期限要明确，减少因为时间的浪费而造成建议失效和形式主义。应避免调查问题单一集中，分解庞杂多变的因素，建立有用的联系，打断其他联系，形成明确的驾驭和使用的程序，组织一个可以解读评析的空间框架，提高运营的效率和放权效能的最大化。

(3)目标层次明确，权力保障实施程度。将系列化的因素形成一个固定的网格，从而可以消除混乱。每一项测评民意或者被反馈的信息，都需要进行分门别类后的相应操作。参与方案由一套完整的等级流程中不同的单元构成，各个单元在一种分类中的位置、线与行的交点，可以保持自身的连续性和持久效应。将复杂的内容变成秩序的多元体，既提供固定的位置，又允许循环流动。

3.2 放权机制引导下的公众参与流程

良性的放权机制，可以形成最有效的公众参与效果。放权既是一种权力技术，又是一种知识法则。它关系到如何通过组织复杂的事物，而获得一种涵盖和控制这种复杂事物的机制的问题，关系到给复杂事物一种“秩序”的问题。因此公众参与的城市规划可以分成三个流程，将权力微分至公众，解析了支配权和行使权的本质(见图2)。

图2 放权机制下的公众参与流程图示

(1)引导流 以行政部门和规划设计单位作为组织主体，对社会成员进行城市规划编制和实施管理的讲析，提炼出需要解决的问题、公众的社会需求范围、可以借鉴的模式等因素，并形成完整的参与体系，指引公众以公共利益为出发点提出意见和建议，并贯穿整个参与过程。同时，由于公众参与意愿和能力水平参差不齐，政府需要给与合理的外部激励，包括奖励、荣誉等方式鼓励参与，并改善交流的环境氛围——设计师是讲解者，政府人员是服务者，公众才是权力的执行者。

(2)反馈流 一是行政部门将公众的要求分门别类，层次分级后，在规划的编制过程中提出模拟方案，并及时向公众反馈；二是在接收到政府的改进成果后，由设计部门提供评价体系，公众进行评价，指导规划的下一步方向。由于反馈存在周期性和不确定性，设计部门需要把控时间的安排。例如英国的地方规划编制，有为期40d的公众参与安排，其中前6d为草案的宣传，而后是6d的公众质询，并在28d内完成采纳处理。相对引导流的全程性，反馈流主要在公众参与编制的后期阶段。

(3)监督流 根据公众主体的意愿、能力和道德水平，明确民意征求和咨询反馈过程中参与的监督主体。政府需要搭建信息平台，将各个阶段的规划成果公示，公众对此行使自己的监督权力。这个过程持续时间周期长，从规划的编制到后期的管理实施，都需要公众保持长久的关注度，而政府部门需要按照时间节点，及时地更新信息。

3.3 公众参与和城市规划的对话

明确公众参与的阶段步骤，以及各个部门应该履行的职责，有效引导公众站在社会公共利益的角度，履行公民的参与城市规划的义务和权利。

(1)前期，行政部门协调设计单位，制定公众参与方案。城市规划框架中搭载的、规划编制过程涉及的各个参考要素，可以作为公众参与的可选项，由设计单位提供范围并窄化范围。同时要确定城市规划编制的公众参与覆盖面，制定合理的公众参与规划编制与实施管理的方案。该方案应该以权力的下放为基础，包括公众参与的具体方法、规划影响因子的确立、评价指标体系等内容。公众参与方案作为强制性内容，应体现在规划前期的城市性质定位和发展目标的内容编制中。

(2)中期，以行政部门为主，组织公众参与规划的编制工作。政府积极引导公众参与发声，规划设计单位负责把城市公众合理的建议和意见渗透到城市规划的编制中。目前，地方政府使用最多的是建议和意见征集、规划公示以及满意度调查，但是由于单一方式的局限性，使公众信息在收集的过程中会出现多种问题，需要综合性、多元化考虑参与手段。调查层级需要逐步递减，并针对不同参与主体的成熟度制定针对性的信息收集方法，细分的末端要具有最普遍的代表意义。

(3)末期，形成双向的反馈流，推进落实管理。行政部门或委托其他组织成员，将所有的公众意见和建议进行整理分析，并且结合规划的方案进行实际的“操练”与模拟演示，将结果及时反馈给公众。而公众应及时按照相关评价体系给予上位反馈。政府要及时落实反馈内容，建立居民监督平台并形成奖励机制，鼓励公众参与到后期项目实施过程中，以跟随整个节奏。

4 结 语

《韩非子·孤愤》中有言“不明察，不能烛私”，不听民间的声音、不体谅百姓的心境、不仔细调查研究，就不能够了解实情和高位把握矛盾的复杂性。公众参与城市规划的深入程度，与社会政治改革有着密切的联系。放权机制以政府的职能转变为基础，与公众参与的概念良性结合，可以在城市规划过程中的参与权限、范围、时间的持久度等多个方面，展现出参与意愿和权利使用的在空间上的作用范围。

将放权机制和公众参与结合，以全景敞视主义的逆向思维剖析问题、解决问题，既可以通过基本构成因素的协调组合而达到最大的效果，又能从公众参与的时效中获取最大数量的力量，最终得到适合城市发展、满足公众需求的方案。