新形势下街道办事处职能重新定位与履职方式创新研究

文｜高 乐 中国政法大学政治与公共管理学院公共行政专业博士生

一、街道办事处所面临的新形势

（一）经济体制改革持续深化，经济发展进入新常态

第一，简政放权，激发市场主体活力。

第二，从专业性的经济服务与监管到为经济发展提供良好环境。

（二）社会愈发多元，政社关系有待进一步优化

计划经济的解体使得社会获得了独立发展的空间，而近年来，得益于我国经济体制改革的深化、国际化水平的提升以及日新月异的信息技术，整个社会已得到极大的发展。一方面，社会的独立性大大增强，社会主体愈发多元，各类社会组织蓬勃发展，它们开始拥有越来越多的资源，在居民自治、社会需求的表达、公众议题的探讨以及推动社会公益事业发展等诸多方面都发挥着越来越大的作用。另一方面，社会结构与社会关系也日趋复杂，新的社会矛盾与社会问题层出不穷，而且愈发难以解决。

（三）网络时代的来临

随着计算机技术、网络技术和现代通信技术等信息化手段的日新月异的发展，我国已进入了网络时代。信息技术带给政府的不仅是治理工具的更新，而且是治理环境、治理理念的革新。正如简·芳汀所认为的，网络信息时代行政改革的真正挑战不在于构建电子政务的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的官僚制行政文化、组织政治逻辑和制度结构，推进跨部门合作行政制度创新。在政府内部，信息技术和制度安排互相渗透，政府流程的各个环节都有可能通过虚拟技术获得重置。在政府外部，信息技术同样为社会塑造了许多新的特征与形态，致使国家治理面临许多新兴问题，要求政府积极转变职能，创新治理模式，提高治理能力。

（四）居民对公共服务的需求日益增长

现如今，绝大部分城市居民的需求开始进入较高层次，并呈现出多元化的特征。其中，很多新需求是需要以公共服务的形式予以满足的。

大大强化政府公共服务职责的环境因素还有新型城镇化。如何推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实现基本公共服务均等化，提高公共服务水平，着力改善民生，促进社会和谐发展便成为新型城镇化所关注的重点问题。因此，它也对政府（尤其是地方政府）履行公共服务职责提出了更高的要求。

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人民群众对公共服务的需求越来越高，但政府提供公共产品和公共服务的能力不足，因此，需要各级政府共同努力，提高公共服务水平。

（五）行政体制改革的持续深化

街道办事处的改革是行政体制改革的组成部分，它同样需要遵循行政体制改革的发展趋势。要求街道办事处的职能重心应朝向基本公共服务供给和城市基层社会管理倾斜，其履职方式也必须更加契合依法治国和网络时代的要求。最终，街道办事处要变成职责明确、定位合理，运作规范、高效且经济的服务型、法治型、智慧型及有限责任型街道办事处。

二、街道办事处的职能界定

本文主要探讨的是对街道办事处可以承担的工作事项予以界定的原则以及承接方式。

（一）核心职能：基本公共服务供给和城市基层社会管理

基于街道办事处当前的问题以及新形势对它的新要求，本文认为，当前街道办事处的核心职能应该定位于基本公共服务供给和城市基层社会管理。具体而言，主要涉及指导基层群众自治、组织公共服务、维护社会治安、实施城市基层管理4个方面的职能。

1. 指导基层群众自治。

2. 提供公共服务，支持和促进社区服务与社区公益事业。

3. 维护辖区内的社会治安。

4. 实施辖区内一般性的城市管理。

（二）其他工作事项的承接

当前，我国至少存在两种类型的街道办事处：一种是老街道办事处，即在一些比较成熟的城市内较早设立的街道办事处；另一种是新街道办事处，也就是城镇化进程中由乡镇转变而来的街道办事 处。

二者在城市中的功能与定位存在较大差异。而且，即使在同一种类型内部，由于各地自然条件、经济发展情况差异较大，各地街道办事处在职能的设计上也相差甚远。譬如，有的由乡镇变来的街道办主要职能是发展经济，有的则是拆迁维稳，还有的则是承担综合行政执法职能。因此，除了核心职能外，街道办事处可以承担的工作事项应因地制宜。如此，就需要原则性地确定街道办事处如何去承接这些工 作。

1.不得影响核心职能的发挥。

2. 建立街道办事处工作准入制度，并建立动态评估及调整机制。

3. 必须权责利相匹配。

三、街道办事处履职方式的改进

若要街道办事处切实履行好其职能，改进履职方式比合理界定职能更关键。在科学合理界定职能的前提下，要切实改进其履职方式，核心在于提高街道办事处的治理能力，建立街道办事处、社会与市场三者之间良好的互动合作关系，充分调动基层社会与市场的资源，为辖区居民提供高效优质的公共服务，创造良好的生活环境，实现社会多元共治。

（一）优化组织设计，再造服务与管理流程

街道办事处的核心职能是综合性和一般性的基本公共服务供给和城市基层社会管理，围绕这两项职能，首先要改变的就是街道办内部科室及机构繁杂，机关化、官僚化作风严重这一问题。改进的方向则应是中心化、平台化，也就是以居民需求为导向，建立街道层级的公共服务和社会管理平台，推行一站式公共服务与管理。将民政、人口和计划生育、社会保障、文化体育、残疾人、健康教育等与居民密切相关的服务事项及综治维稳、信访调解、城市管理、社情民意收集、流动人口和出租房屋管理等社会管理的各项业务集中在“一站式”窗口服务大厅受理。建立一站办结制、委托代办制、首问责任制、预约服务制、错时工作制、节假日值班制等便民制度，明确业务工作流程，限时办结和反馈。服务管理覆盖范围比较大的，可结合人口、户数以及公共资源配置对管理成本与工作量进行评估，增设公共服务与管理 站。

当前，全国已有一些地方建立了街道层级的公共服务与管理中心，包括南京市、牡丹江市、邯郸市、芜湖市等。南京市的改革较为典型，其改革举措被形象地概括为“一移”和“一全”。所谓“一移”即街道服务前移。街道归并相近职能，综合设置街道便民服务中心，实行“一门式管理”与“扁平化服务”。街道实行集中式办公、开放式服务，逐步由“行政机关”向“民生窗口”转型，鼓励街道干部由“后台”向“前台”转型。所谓“一全”，即街居全科服务、全网联办、全年无休。街道、社区建立“全科社工”队伍，社工由“一人一专一岗”变为“一门清”导办、“全科式”受理。打造“智慧社区”信息平台，整合街居现运行的18个信息系统，试行“一口受理、全区通办、一网办结”。工作日中午及节假日，居民办事随到随办，全天服务、全年无休。

（二）创新社会治理方式

一要积极推进协商民主，扩大公民参与，要建通道、搭平台，通过“公开、透明、参与、互动” 实现多元共治；二要大力培育和扶持社会组织发展，特别是公益事业类、志愿服务类、慈善救济类社会组织，通过设立社会组织发展基金、社会组织孵化园、社会组织服务中心等方式，为社会组织提供必要的支持和稳定的保障，指导社会组织加强自身建设，以增强社会的自组织能力，解放和增强社会活力，形成以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制；三要切实加强社区建设，组织社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，真正实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，促进社区持续、健康、和谐发 展。

在此方面，很多地方都进行了有益探索。譬如，苏州市太仓市从2008年开始以规范政府行政行为和自治实践为抓手，以构建多元共治的新型基层治理机制为目标，开展“政社互动”探索实践。其关键措施包括三项：第一，拟定《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两份清单，划清基层政府和自治组织责权边界；第二，废止乡镇政府和街道与村（居）委会间的“行政责任书”，以《基层群众自治组织协助政府管理协议书》的方式明确基层政府委托自治组织事务的项目内容、经费保障和违约责任，对自治组织依法协助事项实行“支付协助”；第三，建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村（居）党组织、村（居）干部、群众代表组成的政府履职履约情况评估小组的双向履职履约情况评估机制。

又譬如，深圳市南山区以社区综合党委（总支）为核心，以社区居民委员会、社区工作站、社区服务中心3个主要主体为依托，社区社会组织、农城化股份公司、业主委员会、物业管理公司、驻辖区企事业单位等多元主体密切配合，分类搭建党内民主共治、社区协商自治、社区虚拟参与、居民自助互助、社情民意诉求等5个平台，实现多元互动、多方参与、共建共享，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。

（三）加强法治建设

加强法治建设的关键在于实现两个“依法”：政府依法行政、居民依法自治。首先，建立健全与街道办事处相关的法律法规体系。有必要基于新形势，重新调整并明确规定街道办事处的地位性质、设立程序、组织机构、职责权限、运行机制、相关关系和法律责任等。其次，运用法治思维重塑街道办事处与居民自治的关系，纠正过去过度以行政命令直接干预居民委员会、业主委员会的工作这种变异的指导方式，改为以法律监督和援助的形式指导居民自治。

（四）推进政府购买公共服务

提供基本公共服务，满足居民日益增长的需求，是街道办事处的核心职能，而政府购买服务是改善公共服务绩效的重要方式。在目前我国社会组织发育程度低，承接主体不足的情况下，应坚持政府购买服务方向不动摇，在学习和借鉴的基础上，大胆探索适合本地区实际情况的政府购买服务的方式和内容，引导服务对象规范参与，建立“责任共担、成果共享”机制，以提高公共服务的供给水平，满足多元化需求。最终，在公共服务供给和居民需求表达上，变政府“点菜”“做菜”为居民“点菜”、社会组织和企业“做菜”、政府“买单”。

深圳市是率先采用公共服务购买的城市之一。经过几年的发展，公共服务购买为深圳市内各街道公共服务职能履行提供了巨大的助力。以深圳市南山区蛇口街道为例，2011年起，各街道以购买服务的形式委托社会组织全面负责社区服务中心的日常运作，主要以社区老人、残疾人、妇女儿童及青少年为重点服务对象。2013年，蛇口街道办事处向深圳升阳升社工服务社购买服务，在中心工作的11名人员均是专业社工，由升阳升派遣。服务中心以居民的需求为重点进行主动服务，为辖区居民提供一站式服务。与传统的社区工作站相比，办事效率得以大幅提高，社区工作站窗口复杂，不同事务之间存在壁垒。人员上，社区综合服务中心只需要11人，而传统的社区工作站一般有6—7个专职人员，还配有7名协管员以及社工机构配备的6名社工。而对于社区比较敏感的“行政服务”，蛇口街道办事处全面梳理基层行政服务项目，制定行政服务社会化考核制度，将不涉及行政主体资格要求的156项社区行政服务项目交由社工机构、社会组织实施。

（五）建设智慧型街道办事处

建设智慧型街道办事处有两大目标：第一，实现行政服务流程再造，“以协同应用为核心，以工作流管理为线索，以知识管理为显著特征，以应用集成为技术基础”，为一站式公共服务及电子政务提供技术支撑；第二，实现“互联治理”，联合国在2008年发布的《2008年度全球电子政务调查报告：从电子政务到互联治理》中指出，互联治理是电子政务发展的必然趋势，其目的在于增进政府机构之间的合作，从而不断巩固公民与政府之间的咨询与交流，使政府的服务和职能效果更加有 效。

深圳市南山区充分发挥科技企业与科技人才聚集的优势，注重探索现代社会治理能力的提升，逐步形成了“一库两网两系统”的智慧型服务与治理方式。

首先，运用“大数据”技术搭建“一库”—信息资源库。该库包含三类信息：一是基础信息，如人口、法人、房屋、城市部件等；二是主题信息，如事件信息（如矛盾纠纷、安全隐患）、社会信用、市场监管等；三是各单位的业务信息。各类信息实时更新，并通过光闸进行保护。各业务部门及各级管理主体根据职责和业务需要使用信息。

其次，建立旨在提升社会治理和服务能力的“两网”—社区管理工作网和社区家园网。前者主要用于市—区—街道—社区四级管理主体及时联动处理各类矛盾解决及问题隐患等事件。后者主要是为了畅通居民诉求渠道，为居民办事提供便利：一则，社区家园网直接与广东省网上办事大厅联通，居民直接可在网上提交行政审批申请；二则通过“e事通”实现居民社区家园网与政府内部运作机制的互联互通，居民所提交的服务申请及事件处理要求可及时分流给相关政府主体处理。

最后，采集和运用数据信息，建立两个系统。一个是建立综合信息采集系统—通过移动智能采集终端以及居民、单位自主申报等渠道，实现信息一次采集、信息多方共享、矛盾联动化解的工作机制。另一个是领导决策支持系统—通过信息咨询库，为领导决策提供客观、准确和全面的信息。譬如，通过该库可以查询到南山区师资、医疗等公共服务资源的跨年度和地区间差异，领导可据此及时调配资源，实现区域间的平衡。（见下图）