食品安全领域行政许可制度问题研究

张欣悦

摘 要：从市场失灵的前提出发，分析《行政许可法》许可设定条件之规定，肯定食品安全领域设立行政许可的必要性，同时提出为什么在事前设立了许可制度，依然不能制止频繁发生的食品安全事故的疑问。笔者通过分析指出，主观上，许可标准未严格落实统一；客观上，杜绝食品安全事故并不能仅靠许可制度，仅靠事前控制手段是不能解决错综复杂的食品安全问题，需要事中、事后手段的协调。随着经济的不断发展，许可更被隐喻为“企业——社会”的关系，从这个层面上理解行政许可制度作为防止食品安全事故中的一个重要环节，具有重要意义。

关键词：食品安全；行政许可；社会共治

中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）03-0154-02

许可，指市场在从事某项活动时，需得到行政相关部门的批准，是一项重要的行政监管手段。食品作为与人类生存与发展息息相关的生产、生活要素，关系国计民生。食品安全问题从最初的食品生产条件不良的卫生问题逐步演化为食品生产、经营者为驱逐利益而导致的食品安全事故，纯粹的市场调节存在信息不对称、自发性、外部性的缺陷，理应受到严格的市场准入门槛的限制。行政机关设立进入市场应具备统一的条件加强对市场的干预，通过考察申请者的主体资格，将有效地防止不具备相应生产条件与能力的经营者从事损害消费者人身与财产的违法行为。特别是在近年来，频发的食品安全事故的背景下，行政许可更被委以更高的重托，从源头防止食品安全事故的发生，预防不必要的人身和财产的伤害，完成对自由配置市场的调控，实现公民权利的保护，在食品安全领域起到核心作用。

一、行政许可制度的必要性

（一）理论依据

在极为精确的前提下，市场的自我调节能达到完全均衡，这种市场完全竞争的模式在经济学中称为“帕累托最优”。在这种假设条件下，社会供给等于需求。受制于市场垄断、信息不完全或者信息不对称、外部性和公共物品供给的因素，完全竞争只是纯粹理论的模型，难以在现实中实现，市场失灵为政府干预与管制提供了必要性[1]。

食品安全问题需要通过政府干预的形式得到保证，那么采取事前、事中还是事后手段调控就是制度的选择。而行政许可作为一种规制工具，常常成为国家规制权形式的一种核心模式。行政许可不仅可以将许可条件和标准统一适用于所有受影响的群体，同时又避免因烦琐的申请流程而增加成本[2]。通过行政许可，行政机关对许可申请人生产场所、经营设施、技术条件、生产流程等标准进行审查，阻止不具备资格的生产、经营者进入市场从事经营活动，有效地防止不合法的生产损害消费者及人民的人身和财产伤害。通过行政许可手段促进市场的公平竞争，在良性竞争中保证食品生产、经营者保持良好甚至更优的经营环境，对于防止违法活动和不正当竞争，保证公共安全、维护社会良好治安都产生重要作用。作为一种事前监督手段，行政许可能有效地避免因食品生产事故造成不可挽回的人力与财力的损失的滞后性。

（二）法律依据

食品安全领域设立行政许可制度具有法律的明文规定。根据《行政许可法》第12条可以设立行政许可的4项条件中，食品安全领域设立行政许可符合第1项和第3项，属于涉及公民身体健康、财产安全，为社会提供公共服务需要特定准入条件的行业。食品安全攸关人民的身体健康和财产安全，经营者提供食品的行为涉及公共利益，理应通过行政许可加强事前监管。《行政许可法》第13条规定了可以不设行政许可的消极条件，即能够通过公民自治、市场自由竞争、行业自律和其他行政事后监督可以规范的行为不设行政许可。而在食品生产经营环境设置行政许可恰是因为引发的市场主体争相追逐利益最大化而导致的市场机制调节失灵引起的食品安全问题，需要通过设立许可的方式予以规范。

对于符合设立行政许可条件的，《行政许可法》第14条规定，由法律设定行政许可权。《食品安全法》第35条、第39条规定食品生产经营、食品添加剂生产实施许可制度。由此确立了保障食品安全领域的行政许可制度。《食品安全法》由全国人大常委会通过，属于法律，符合行政许可权由法律设定的原则。同时该法规定，县级以上食品药品监管部门应当依照本法第33条第1款第1项至第4项规定，审核食品生产、经营者提交的许可申请，做出准予许可，或不准予许可的决定。

二、行政许可制度局限性

是否仅设立行政许可，从事前发挥行政的干预就能从源头上杜绝食品安全事故呢？

答案显然是否定的，《食品安全法》的颁布实施以来并没有完全杜绝食品安全事故，三鹿奶粉、地沟油、染色馒头、瘦肉精等事件的发生从很大程度上反映出依据目前《食品安全法》的行政许可制度并不能一劳永逸地阻止食品安全问题的发生。其中既有行政许可制度执行不到位的主觀缺陷，又有行政许可制度必须配合后续行政监管的事中、事后手段的客观原因。

（一）许可执行标准不一致

法律规定申请许可证需要提交达到《食品安全法》第33条第1款关于生产场所、经营设施、技术条件、生产流程标准的相关资料，并通过食品安全风险评估专家委员会对制度食品标准进行统一评估。但是，法律规定的标准在被实践量化的过程中，不同地区便产生了差异。受制于地区发展不均衡、经济水平不一致的条件下，各地区之间对达到许可标准的评判标准也不同。法律、法规是食品生产经营许可的依据，在经济发展较好的城市，人们对食品生产要求更高，监管部门会有更严苛的要求。在现行法律、法规的框架下，政府也可以根据创造更规范合理的评价体系和食品生产要求，以保障食品安全秩序。反之，而对于经济较不发达地区，生产条件与设备难以达到与发达城市相比的条件与水平，加之基于对解决就业等社会问题的考量，甚至是有些政府给予税收的因素考虑，许可很难进行严格的审核把关，因此，许可标准需要设立统一的标准体系，法律法规与具体的标准应该具体而统一，在各地实施中保证实施的一致性，必要的时候可以通过行政法规、法律解释等进一步进行规定，以完善食品安全行政许可统一管理标准管理。

（二）许可后续监管力度欠缺

市场失灵衍生出行政监管。食品安全覆盖从农场到餐桌的一系列流程，根据《食品安全法》除食品药品监督管理局，农业、卫生、工商、粮食、环保等部门都承担着食品安全监管的相关职能[3]。每次严重的公共食品安全危机后，人们解决食品安全的呼吁往往最终转化成行政机关扩张管理权力的过程。随着行政监管的不断加强，参与监管的部门不断增多，食品安全问题并未得到了根本性的解决，或者更有人提出质疑在不断加强的行政管理中是否降低了食品配置资源的效率。多部门监管导致主体权力难以明晰，容易产生对监管权力争相监管，對事故责任相互推诿的弊端。而部分监管机构直接受地方政府的领导，管理体系较为混乱，而受制于政府方面的压力和影响，在监管过程中在经济发展的利益诱导下，出于对地方大企业的保护的目的，使得食品生产销售违法、违规行为迟迟得不到查处，监管工作难以推进。因此近年来，行政法领域关于解决食品安全问题监管的主要方向集中于如何解决食品安全监管“九龙治水”的局面，化解多部门监管的困境，而往往忽视了从行政许可的角度出发——生产、经营者取得了进入市场的主体资格，行政许可本身内嵌了关于行政许可的“四部曲”，即“设定——实施——监督——法律责任”[4]。从符合标准颁布许可证到不达标准后撤销行政许可自身构成一套严密的逻辑体系。行政许可不仅仅要求申请者具备进入市场的主体资格，更要求从事生产、经营的主体依照法律、法规要求和食品安全标准从事生产经营活动。在不能达到法定申请条件时，行政机关有权依法吊销行政许可。

三、行政许可制度的发展

食品生产经营领域市场失灵为食品经营许可制度的设定提供了合理性。市场的主体必须在申请前使自身达到获得许可法律上要求的条件，行政机关通过法律授权获得对其主体资质的审查形式与实质审查颁发许可证的权力。申请者提交申请意味着同意将自己置于法律规则的约束之下，行政机关因此同时具备了对申请者进入市场后续监督的权力，即，当申请者在生产、经营活动中失去申请时所应具备的条件时，行政机关可以依法撤销许可。行政许可就是通过这样的方式保证食品生产、经营主体拥有安全生产经营的能力以及其经营行为持续受这种规则的约束。

食品安全问题，是一个庞大的社会问题，起源于生产者对利益的追逐，随着政府监管的参与，也有政府监管失灵的因素，仅靠事前许可不能解决错综复杂的食品安全问题。许可的产生是政府管制的核心手段，但随着时代发展，许可被注入新的含义，在传统政府主导的食品安全的“一元治理”模式呈现出政府监管失灵的局面时，许可被隐喻性地描述“政府——企业——社会”间的责任关系。行政机关根据法律法规授权食品生产、经营主体从事食品生产、经营活动，即隐含了企业应承担与此类活动相关的社会责任，而不是盲目追求利益而损坏公众身体健康为代价。2015年新修订的《食品安全法》第3条以法律的形式明确了食品安全工作实行“社会共治”的原则。社会共治原则将有效地抑制食品安全责任主要依靠行政监管的模式下行政权力不断扩张的趋势，以有限的行政手段应对食品安全事件中无限复杂的监管合法性危机，改变自上而下的监管模式，即除了传统意义上的政府监管，生产、经营者应负担起保护食品安全的课责[5]。通过各个主体的参与，将食品安全责任上升为社会共同责任，科学配置各主体功能优势，实现保障食品安全、公民的身体健康与生命安全的立法目的，避免行政机关盲目扩大行政权力，有效解决食品安全多部门监管困境。

参考文献：

[1]席涛.市场失灵与《行政许可法》——《行政许可法》的法律经济学分析[J].比较法研究，2014（3）.

[2]Colin Scott，石肖雪.作为规制与治理工具的行政许可[J].法学研究，2014（2）.

[3]马英娟.走出多部门监管的困境——论中国食品安全监管部门间的协调合作[J].清华法学，2015，9（3）.

[4]耿玉基.法律“被虚置化”：以行政许可法为分析对象[J].法制与社会发展，2016（4）.

[5]马英娟，刘振宇.食品安全社会共治中的责任分野[J].行政法学研究，2016（6）.