农村敬老院改革发展将走向何方？——来自江西遂川的调研与思考

◎ 民政部第3工作组

7月的遂川，暑热难耐。如往常一样，新江乡敬老院院长梁樟洪早上5点准时起床，为院民们准备早餐。饭后，又忙不迭地打扫起院子。空山新雨后，敬老院的两层小楼白墙红瓦，分外鲜亮。

像这样的敬老院，在江西还有很多。它们伴随着农村五保供养制度的建立和完善，见证着新中国建立以来社会救助制度的诞生和发展。到了今天，它们与收养城市“三无人员”的福利院一起，被称为“特困人员供养服务机构”，但在老百姓口中，仍被习惯地称作“敬老院”。这里的院民和社会上的老年人、残疾人不同，他们没有劳动能力、没有经济来源，无儿无女，无人照料，吃穿住医乃至葬完全依赖政府救助。而在他们的心中，民政人就是他们离不开的儿女……

如今，我们的国家进入了新时代，一场声势浩大的脱贫攻坚战正在农村轰轰烈烈进行中。习近平总书记强调“只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素”，总书记还专门就“特困中的特困”老人保障问题作出重要批示，他们能不能同全国人民一道如期实现小康？民政人如何不负总书记嘱托？带着这些问题，我们走进了江西遂川。

遂川县位于江西省西南部，全县总人口约61万，辖23个乡镇，是国家扶贫开发工作重点县。工作组采取解剖麻雀的方法，实地走访了全县25所敬老院中的17所，通过“望闻问切”（查看、倾听、访问、分析），对敬老院有了更加直观的了解和认识。由此，对新时代农村敬老院为谁服务、怎样服务、如何发展的问题有了更加深入的思考。

一位民政厅长心目中的敬老院

走进大汾镇敬老院，迎面的标语赫然入目：“安全第一要牢记，吃穿住医要保障，东西摆放要整齐，厨房厕所要清洁，苍蝇蚊子要灭掉，精神面貌要搞好”，标语的落款是江西省民政厅厅长刘金接。六句话，字不多，话不长，通俗易懂，道出了敬老院兜底保障的目标和管理服务的要求，明明白白地宣示了作为政府兜底的敬老院“底在哪里”“如何兜底”。

一路走来，17所敬老院的状况令我们喜忧参半，喜的是敬老院的管理服务让人放心，忧的是陈旧的设施和简陋的设备仍然埋藏着很大的安全隐患。调研中我们看到，每所敬老院都打扫得干干净净，厨房、餐厅卫生整洁，院民房间整洁有序、物品摆放整齐。不难看出，都达到了金接厅长的基本要求。走到院民中间，老人们的精神头更是让我们振奋，他们会主动跟我们拉家常，甚至展示“才艺”，尽管方言口音重，我们仍然清晰地听懂了老人家们的意思：“这里比家里好”“享福了”“感谢共产党”……

与老人们的好精神头相比，敬老院的设施条件却称不上一个好字，甚至可以说是简陋。相当数量的敬老院还在使用地锅、柴火做饭；17所敬老院中只有2所敬老院的院民房间装有空调，炎炎夏日，条件稍好的敬老院将院民集中到空调房统一纳凉，没有条件的只能做到“心静自然凉”，一把扇子撑过一夏。大汾镇敬老院的三层平顶楼房，夏天顶层房间温度动辄高达五六十度，院长李启文有心改造加厚，可30万元的改造费让这位院长一筹莫展；泉江镇敬老院院民房间里没有卫生间，公用卫生间设在院子后面，二十多米的路坑坑洼洼，很难想象老人夜里或雨雪天上厕所会有多么不便。此外，大汾、泉江两镇的敬老院，一些建筑已经成了危房。我们不禁感慨，在经济社会快速发展的今天，我们的敬老院已经远远滞后于其他公共服务设施的发展水平。据统计，遂川县25所敬老院1683张床位中，目前只有34张护理型床位。

敬老院里的年轻人

要想管好敬老院这一摊子事，需要一个里里外外都有把刷子的当家人。一直以来，见惯了由村里老支书、老村长、中年妇女主任担任院长的我们，在踏入新江乡敬老院的那一刻，脑子里的固有观念被彻底打破了。出现在我们面前的新江乡敬老院院长梁樟洪，中等个，身材清瘦，戴着一副近视镜。这个八零后小伙子大学毕业后，曾在县城里打过工、开过店，后来到这里任院长，一干就是6个年头。6年来，他带着两个工作人员和院里的18位院民同吃同住，照顾着他们的吃喝拉撒，品味着敬老院院长的酸甜苦辣，渐渐地，他在这里找到了“感觉”。我们去的那天，午饭是红烧鱼、拌芹菜、紫菜蛋汤和米饭。鱼是头天从敬老院鱼塘里捞出来的，芹菜是早上在菜地里摘的，鸡蛋也是养的鸡自产的。小梁告诉我们，敬老院经费有限，每个月就是那些人头费，必须像居家过日子一样精打细算，才能保障好院民们的衣食住医。

我们一边感叹着这个貌不惊人的小伙子真是一把过日子的好手，一边在账务公开栏前替他算着账。很快我们发现，敬老院18位院民，每人每月供养经费455元，除此之外，基本没有其他收入，院里的水电燃料等费用都要从人头费里挤出来，好在敬老院里养着一圈猪、有一塘鱼、十几只鸡，还种着一小块菜地，吃肉吃菜基本不再需要花钱，省下一些钱来贴补院里的正常运转……

类似情况在我们之后去的敬老院也得到了印证。这让我们反复思考着同样一个问题：为什么国务院相关文件对供养标准和敬老院运转经费有明确要求，而这些要求却迟迟无法落地？

刚开始我们以为小梁院长只是特例，没想到接下来我们见识了更多的八零后院长：五斗江乡敬老院院长彭彬彬、泉江镇敬老院院长冯丽平……据介绍，这些年轻人走上敬老院院长岗位是缘于江西省一项改革措施。2011年江西省在全省推行敬老院事业单位法人登记，共安排3000个事业编制，对全省农村敬老院院长、会计实行“定岗定编不定人”，即在岗期间享受事业单位工作人员同等待遇。同时，敬老院采取面向社会公开考试、考核的办法聘用工作人员，工作人员经县民政局培训合格正式上岗。年轻人给敬老院带来了活力，一些新的管理理念也在传统的敬老院有了探索实践。但遂川县民政局副局长肖桂华也不无担心地说：“‘定编定岗不定人’不同于行政事业编，没有向上流动的可能，只能在敬老院之间调岗，退休后的养老保险待遇也只能比照企业职工或灵活就业人员，比起事业编制人员打了折扣”。另一方面，敬老院护理人员队伍建设更加令人堪忧。据了解，遂川县敬老院现有工作人员105人，持有护理证的仅59人。但无论怎样，公开招聘，落实待遇，给予“名分”，这一稳定敬老院工作队伍的有效之举是值得肯定和推广的。

热议改革，问道遂川

天际边出现了一抹黛色，天色渐渐暗了下来。调研组乘坐的汽车沿着山路继续前行，远处群山连绵，层层叠叠、高低错落的梯田影影绰绰，白天热闹的乡村与这群山、梯田一起，渐渐回归了静寂。车内的气氛却异常热烈，几天下来，调研组的成员，连同参与调研的基层同志，每一个人似乎都有一肚子的话要说。围绕着敬老院如何改革发展，围绕着敬老院将走向何方，一场现状的分析、观点的交锋、思想的碰撞正在进行……

一问，敬老院这面旗还要不要举？

上世纪五六十年代，我国建立了一大批敬老院用以集中供养五保对象。当年，这些敬老院在我国广袤的农村拔地而起，成为中国农村新面貌的标志性建筑，它犹如一面旗帜，展现着新中国农村社会保障的成就，向世人宣示社会主义制度的优越性。现如今，它们却如同一个暮年老人，全然没了往日的鲜亮。走访中，一些敬老院院长抱怨：改革开放四十年，国家各项事业突飞猛进，面貌日新月异，尽管纵向比较，敬老院吃住条件比以前好了许多，但横向与乡镇卫生院、学校相比，我们的敬老院只是春去秋来，人非物似。对于这些鳏寡孤独，政府多投入一些，把他们兜起来、保起来，不仅应该做，而且能做到。民政部法规司副司长张时飞也不无感慨地说：“能不能打赢脱贫攻坚战，兜住兜好特困人员这个底至关重要，农村敬老院这面旗必须高高举起，一定要让它鲜亮如初；这项传统民政业务，历经岁月考验，已经成为民政工作的‘金字招牌’，我们应该把它擦得更亮。”

二问，敬老院为谁服务？

应该说从上世纪五、六十年代至今，农村敬老院功能定位一直是很清晰的，就是集中照料那些无儿无女、无劳动能力、无收入来源的“三无”老人、残疾人。用今天的话说，就是为特困人员提供兜底供养服务。随着上世纪九十年代城市社会福利院社会化探索，特别是近些年养老服务业方兴未艾，越来越多的人在谈到“全面放开养老市场”时，把目光投向了敬老院。农村敬老院是否应该投身养老市场？未来它将走向何方？

要回答这个问题首先要回答敬老院为谁服务。吉安市民政局社会救助处处长康宽生认为，目前无论从供养标准，还是服务能力来讲，敬老院都还不具备面向社会“养老”的条件。他提出，敬老院的第一要务是集中精力把政府赋予的兜底任务落实好，下大力气提升照料护理能力，提高生活不能自理特困人员集中供养率。在此基础上，可以利用敬老院空闲床位，为当地一些子女外出务工、“纯女户”家庭的老年人、残疾人提供低偿集中托养服务。

万安县民政局副局长罗小贵讲述了县福利中心“一床难求”的事例，反复强调“如果敬老院对社会开放，很容易对特困人员产生挤出效应，引发新的问题和矛盾”“敬老院是为特困人员服务的，而不是用来盈利的，这块阵地应该加强，而不是弱化”。

在我们走访的17所敬老院中，雩田镇敬老院是条件最好的一所，现有床位96张，供养了82名特困人员，当问及为什么不用剩余床位搞社会化养老时，院长周万华讲了三个原因：一是院里只有7名工作人员，照顾不过来；二是镇上还有200多名分散供养人员，一半以上超过70岁了，随时可能要入住；三是农村养老的需求并不明显，很少有人愿意自己出钱来住敬老院。

的确，在养老市场尚未形成气候的农村，利用敬老院发展农村养老无疑是一条最便捷的路。但是正如“一池水”无法满足“万顷绿”，敬老院之与农村养老，或许只是“沧海一粟”“桑田一耦”，但于500多万特困人员，或者更多困难家庭的老年人、残疾人，它却足以做到“绿树村边合，青山郭外斜”。

三问，公建民营到底灵不灵？

不可否认，农村敬老院与已经面向社会开放的福利院和养老院相比，设施设备差，服务质量低。枚江镇敬老院院长刘春香认为，引入社会资本，实施公建民营，就是一个提高敬老院服务质量的思路。她对敬老院的“闭关锁院”感到费解。雩田镇敬老院院长周万华则表达了不同意见，他说：“敬老院改革发展和公建民营不能划等号，作为兜底保障的阵地，关乎公平正义。敬老院应该是公益性的，如果对外开放，也应该从服务低收入家庭中的老年人、残疾人做起，低收费甚至不收费。无论政府投入还是社会投入，都不应以营利为目的。而养老服务则是一个大市场，市场有市场的规则，市场有市场的诱惑。社会资本不是来做慈善的，它们天生就要营利，这与敬老院的非营利性有根本矛盾。”康宽生处长十分郑重地说，解决敬老院的问题困难，公建民营绝不是灵丹妙药，万安县乡镇医疗机构改革就有沉痛的教训。

潞田镇敬老院谨慎地迈出了“公建民营”这一步。敬老院单独划出一栋楼交由“民营”，挂出了“养老院”的牌子。运营一年多，仅收住了6位老人。院长郭清华说，养老院的水电等运营经费还一直依赖敬老院接济，迟迟不能断奶。

或许，特困人员供养与养老高度融合的条件还不成熟？农村养老的需求、敬老院的服务能力、供养标准与养老价格的差距，这些都是我们在体制改革探索中需要关注和考虑的。更为关键的是，其中的廉政风险、责任风险以及政策落实风险则是我们不得不考虑的重要因素。

四问，谁愿意自费住敬老院？

在我们走访的敬老院中，收住社会老人最多的是枚江镇敬老院，53张床位，供养特困人员38人，收住社会老人15人。刘春香院长给我们总结了这些代养老人的共同特点：一是因高龄、疾病，生活不能自理；二是身边无子女照料，或子女无能力照料。三是有一定的支付能力。当问及敬老院能否全面开放时，大部分院长忧心忡忡，认为管理是个难题，无论是单设专区、“一院两制”，还是“我中有你，你中有我”，都很难消除特困老人和社会老人之间到底谁占用了谁的资源、谁沾了谁的光、占了谁的便宜之类的疑虑，以及社会老人对三无老人“绝户头”的偏见，共同生活中难免发生摩擦。他们一致赞同，如果敬老院有条件开放，应当先面向与特困人员处境相似的低保、低收入、建档立卡家庭中的老人和残疾人开放。

这不能不说是一种内化于心、割舍不下的民政情结……

碰撞产生火花、交锋达成共识。对于敬老院的现状与未来，调研组达成了一致：改革势在必行，开放有度有界；创新激发活力，初心必须坚守。

思路即心路，问道则得道。清醒认识现实，理性面对未来，一切以人民为中心、以需求为导向、以增强特困人员获得感和幸福感为目标，我们将不再歧路彷徨，一步一个脚印走出一条农村敬老院改革发展之路。

车缓缓驶出了敬老院的大门，望着车窗后频频挥手的他们，我们由衷地祝愿遂川敬老院的明天会更好！