消防违法行为追究时效制度探析

摘要：简述了消防违法行为追究时效制度的定义和意义，分析了消防违法行为追究时效规定的内涵，结合不同类型消防违法行为深入研究了追究时效的起算方法，并对部分具体的消防违法行为追究时效提出了自己的看法和建议，对规范消防执法行为有一定的指导意义。

关键词：追究时效；消防；违法行为；制度探析

一、消防违法行为追究时效制度的定义和意义

1.定义

时效，是指法律规定的某种事实状态经过法定时间而产生一定法律后果的法律制度。通常有民法上的诉讼时效、刑法上的追诉时效和行刑时效、行政法中的追究时效、执行时效和救济时效等等。本文研究的消防违法行为的追究时效就属于行政法中的追究时效。

消防违法行为追究时效，是指消防部门对行政相对方的消防违法行为进行追究的有效期限。超过了追究时效，消防部门就不能再给予消防违法行为人行政处罚。

2.意义

消防违法行为追究时效的意义。第一，规定追究时效有利于促使消防部门及其工作人员积极采取措施，及时查清违法行为并依法追究违法行为人的法律责任，从法律上确认当前事实状态，消除不稳定因素。第二，有利于消防部门及时、正确的处理各种消防违法行为。一般而言，经过较长时间的违法案件，在调查、取证等方面都会遇到更大的困难，需要花费更大的人力、物力和财力，容易因取证困难等原因造成案件积压、拖延甚至造成错案。追究时效的规定有利于消防部门集中精力打击现行的违法行为，提高消防行政管理的效率，减少行政诉讼。第三，有利于教育违法行为人改过自新。时间会冲淡违法行为造成的不公正性，在法定的追究时效内，违法行为人没有再实施新的违法行为，说明他已改过自新，不再继续危害社会，无需再次引起纠纷状态重现。再继续追究其责任，既不利于已经改过自新的违法行为人重新做人，开始新生活，也不利于社会生产、生活的稳定。

二、消防违法行为追究时效规定

消防违法行为追究时效，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定执行。

《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。第二款规定：前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。要正确理解该条的规定，应把握三点：

（1）该条的“发现时间”是指消防部门的立案时间，不是消防部门作出行政处罚的时间。

（2）行政处罚追究时效的期限是违法行为发生之日起计算。“违法行为发生之日”通常是指违法行为的实施之日。但严谨的说应当是违法行为成立之日，因为我国现有的法律规范中的有些行政违法行为必须发生某种危害结果才能构成，如果危害结果还未发生或出现，就不构成行政违法行为，也就不存在追究时效的问题。如过失引起火灾，有过失的行为，必须还要有引起火災的结果，违法行为才能成立。“行为终了之日”是指违法行为停止日。如未经消防验收擅自投入使用，应当从停止使用之日起开始计算。

（3）消防部门在行政处罚追究时效期限内发现违法行为，但最后作出行政处罚决定时超过行政处罚追究期限的，对这种情况不属于超出行政处罚追究时效。

三、不同消防违法行为追究时效分析

（一）消防违法行为的分类

消防违法行为根据不同标准有不同的分类。本文主要结合时效制度分析，根据是否有行为义务可以将消防违法行为分为积极违法行为（作为）和消极违法行为（不作为），积极违法行为根据行为持续时间长短又可以分为短暂违法行为和持续违法行为。作为是指以积极的行为活动实施法律所禁止的行为，是主动行为；不作为是指负有特定作为义务的行政相对人能够履行这种义务而不履行义务的行为，是被动行为。短暂行为和持续行为没有具体的划分标准，任何行为都有时间长短，具体持续多长时间的行为算短暂行为也没有具体规定，主要根据具体的情况来确定，通常不隔日的可以视为短暂违法行为，隔日的视为持续违法行为。

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）中出现的不作为违法行为主要有未依法进行消防备案，未履行消防安全职责，消防设施、器材或者消防安全标志未保持完好有效，火灾隐患经责令改正不及时采取措施消除，人员密集场所发生火灾工作人员不履行疏散义务情节严重的等等。作为违法行为主要有未经消防验收擅自投入使用，拆除、损坏、停用消防设施、器材，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口，谎报火警，故意破坏火灾现场等等。短暂违法行为主要有拆除、损坏、停用消防设施、器材，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口等等。持续违法行为主要有未经消防设计审核擅自施工，未经消防验收擅自投入使用等等。

（二）不同类别违法行为的追究时效

1.短暂违法行为。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，消防违法行为成立之日起，超过两年未被消防部门立案的，不再进行行政处罚。如占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口的违法行为，其中占用、堵塞、封闭等行为是短暂的，不是持续的，但是这些行为造成的影响疏散的状态有可能是短暂的，也有可能是一直持续的。不论状态如何，其违法行为追究时效的起算时间均是从占用、堵塞、封闭等行为成立之日起开始计算，而不是在疏散不畅的状态消除后开始起算。

2.持续违法行为。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，消防违法行为停止之日起，超过两年未被消防部门立案的，不再进行行政处罚。所谓持续，包括违法行为的持续和违法状态的持续。一般来说，只要违法行为持续，其违法状态也处于持续中；但违法状态处于持续中，并不能认为或者推定违法行为也处于持续中。如小偷盗窃他人财物，得手后，其盗窃行为已经结束，但非法占有他人财产的违法状态还持续存在；对这类违法行为是以违法行为是否结束为时间起算点，而不是以状态是否还存在为起算点；如前面提到的封闭安全出口等违法行为。消防违法行为中的持续违法行为，通常由两个“自然上的行为”组合而成。如未经消防验收擅自投入使用，包含了“未经消防验收”的消极不作为和“擅自投入使用”的积极作为这两个“自然上的行为”。但是这两个“自然上的行为”只能充分满足一个行政违法构成要件，是“法律上的一行为”，只能认定为“同一个行政违法行为”。对于未经消防验收擅自投入使用的违法行为，只要一直在使用，就不起算其追究时效。

3.消极违法行为（不作为）。《行政处罚法》并未明确规定消极违法行为追究时效的起算，但按照该法第二十九条的规定，消极违法行为的追究时效从法律规定的义务履行期限届满之次日起算更为合理，没有履行期限的从违法行为成立之日起计算。笔者认为，与以积极作为行为违法的行政处罚不同的是，积极作为违法行为的发生时点是明确的、具体的，即使行为人的违法作为行为处于连续或持续状态，从客观上均能明确予以分辨。而消极违法行为则不同，法律规定行为人有积极作为的义务，且通常而言都是规定合理的履行义务期限，行为人在期限届满之前消防违法行为尚未成立。只有当法律规定义务履行期限届满后仍未履行的才构成违法行为，此时追究时效也才能开始起算。而不作为是没有行为，自然也就不存在持续行为一说了。

另外，违法行为效果的持续状态不应作为违法行为追究时效的起算依据。有人认为不作为违法行为中，由于行为人的不作为致其不法后果一直处于持续状态，故追究时效一直未开始起算。但从《行政处罚法》第二十九条规定看，违法行为本身发生的时间是确定追究时效的考虑因素，而不是违法行为的后果。从前述分析可知，消极违法行为中违法行为本身的发生是可以确定的，即法律规定的作为义务履行期间。只要行为人未在法定期间履行法定义务，即能确定其行为违法。至于此种不法行为造成的持续性的后果，不应作为追究时效的起算依据。理由是，积极作为的违法行为同样可能造成持续性的不法后果，但依《行政处罚法》第二十九条规定，仍应从行为成立之日起算。如果以不法行为的后果作为判断行政处罚的追究时效，势必导致各种不法行为的追究时效一直无法起算，这既不利于提高消防部门的执法效率，也不利于人民法院查明案件事实。

如未依法进行消防备案，根据《消防法》第五十八条第二款和《建设工程消防监督管理规定》第二十四条第一款，建设单位应当在取得施工许可证或者验收合格之日起七日内办理消防备案手续。倘若建设单位取得施工许可证或者验收合格之日起七日内没有办理消防备案手续，则消防违法行为成立，从履行期限届满之次日起算追究时效，超过两年的，不再依据《消防法》第五十八条第二款处罚。

对于消防设施器材设置不符合标准的，如应设置自动喷水灭火系统的却没有设置，应设置两部楼梯的却只设置了一部，应设置甲级防火门的却设置了乙级防火门等等。未设置的状态，不符合消防技术标准的状态可能是一直持续的，但未履行《消防法》第十六条的职责，未按照国家消防技术标准设置消防设施的违法行为却是从工程验收合格或者工程投入使用時成立，也有是从消防设施损坏更换之日起成立，追究时效应从违法行为成立之日起起算，超过两年的不再给予行政处罚。

4.连续违法行为（多次违法行为）。对于连续性消防违法行为，追究时效从最后一次消防违法行为成立之日起算。其中对于连续性不作为违法行为，追究时效从最后一次法定应作为期限届满的次日起算，因为期限届满的次日违法行为才成立。

这里要对“连续”和“持续”进行一下区分。持续是指一个违法行为在行为上没有停止过，仅仅构成一个违法行为。连续是指同一类违法行为，在时间上连续多次出现，构成多个违法行为，但是通常将次数作为从重情节，以最后一个行为进行处罚。

如未经消防验收擅自投入使用，使用过程中没有停用过的则属于持续违法行为；使用过程中由于各种原因停用过，如使用了半年，停用了半年，后来又使用的，则属于持续违法行为的多次违法。

占用疏散通道也有可能是一次占用行为后，长期未清理，造成通道被占用的状态一直持续；也有可能是昨天上午占用，下午清理了，今天上午又占用了，这种情况则属于连续违法，以最后一次消防违法行为成立之日起算。这两种情况在实际执法中要调查清楚，可能涉及到消防违法行为是否超过追究时效。

对于消防设施未保持完好有效的违法行为，则属于连续性不作为违法行为，同样的还有消防设施未每年进行一次全面检测的违法行为。《消防法》第十六条规定了单位要对消防设施定期检验、维修，确保完好有效，规定了对建筑消防设施每年至少进行一次全面检测。消防设施未保持完好有效是一种被动行为，是不作为违法，应从违法行为成立之日起算追究时效，而《消防法》第十六条规定了“定期”、“每年”等频次要求，因此每个频次发生时则多了一次不作为违法，因此构成了连续性不作为违法，而消防管理的频次通常小于2年，因此此类消防违法行为一般不会超过追究时效。

需注意的是，《消防法》第十六条和第二十八条的区别。第十六条规定的是单位应当履行的消防安全职责，即消防管理义务。该条款下的违法行为通常属于没有履行职责，应当属于不作为违法行为。第二十八条规定的内容是禁止性条款，违反该条的均属于积极违法行为，属于作为违法行为。两种类型的违法行为时效计算方法不同，但是这两个条款中存在一些交叉内容，如保障疏散通道畅通和占用、堵塞、封闭疏散通道。《中华人民共和国消防法释义》中指出二十八条是通过明确规定禁止行为进一步强调了对消防设施、疏散通道的保护。笔者不这么认为。因为现实检查中确实存在甲公司的疏散通道不是被甲公司占用，而是被乙公司占用的情形，仅仅依据《消防法》第二十八条，只能对占用疏散通道的乙公司进行处罚，却不能对甲公司进行处罚。但是根据《消防法》第十六条的规定，甲公司也有确保本单位的疏散通畅通的义务，甲公司应当履行防火巡查、检查之责，发现疏散通道被占用的也要及时清理。因此，具体如何适用《消防法》第十六条和第二十八条，应根据实际情况来定，而不是简单的认为二十八条是十六条的加强版。

四、超过追究时效消防违法行为处理措施

消防违法行为引起的不符合消防技术标准或管理规定的状态属于火灾隐患。通常来说，没有消防违法行为，也就不存在火灾隐患，但反过来存在消防违法行为却不一定存在火灾隐患。如未依法进行消防备案，只是程序上不符合要求，不一定存在火灾隐患。

对于消防违法行为超过追究时效的，依据《行政处罚法》第二十九条规定，一般不再给予行政处罚。但基于消防违法行为产生的火灾隐患依然存在的，应当在检查后，下发责令改正通知，要求单位在期限内整改完毕。拒不整改的，则构成新的违法行为“火灾隐患经通知不及时采取措施消除”，应对新的消防违法行为进行行政处罚。

对于未依法进行消防备案手续，超过2年追究时效的，依据《消防法》第五十八条第二款和《行政处罚法》第二十九条规定，不再给予行政处罚，但是应当下发《责令改正通知书》，要求其五日内进行消防备案，逾期未备案的，视为消防备案抽查不合格，若还在施工或者使用的，下发《建设工程消防设计备案违法通知书》或者《建设工程竣工验收消防备案违法通知书》责令停止施工或者使用，仍不停止的，按照备案抽查不合格不停止施工或使用进行处罚。

火灾隐患已经不存在的，通常不予处理。如占用疏散通道三年后进行了清理，在清理后第二天，消防监督检查人员通过视频监控录像发现了这一违法行为，经了解已经占用三年，超过了行政处罚的追究时效，且已经清理整改完毕。此情况下无需再做其他处理，仅需口头教育即可。

另外，对于因国家消防技术标准规范调整出现的不符合现行消防规范的问题不属于消防违法行为，因此也不能列为火灾隐患要求其整改。

参考文献：

全国人大常委会法工委刑法室/公安部消防局.《中华人民共和国消防法释义》.北京：人民出版社.2009，（03）.

胡建淼.《行政法学》（第二版）.北京：法律出版社.2003.

柯良栋.《公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制作指南》.北京：中国人民公安大学出版社.2006.

全国人大.《中华人民共和国行政处罚法》[Z].1996，（10）.

作者简介：吴军（1982—），男，东南大学法学学士，丽水市消防支队龙泉大队大队长兼工程师，国家一级注册消防工程师，主要从事消防管理、消防法制等工作。