河南省水利建设融资机制研究

摘要：水利是国民经济的基础产业，水利建设支撑工业化、城镇化、农业现代化发展。水利投入缺口大，是制约河南省水利建设的主要突出问题。因此，本文就河南省水利建设融资问题及原因进行进一步分析，进而提出应从完善水利投融资平台，加大政府公共财政投入力度，，完善多元化、多渠道、多层次水利融资机制的政策性建议。

关键词：河南省;融资机制;水利建设

引言

水利是国民经济的基础产业，对社会、经济与生态安全以及产业延伸和带动就业发挥着巨大的作用。河南省属于中原经济的重要省份，既是经济大省，又是农业大省、水利大省，未来水资源综合开发利用产业的发展空间很大，通过水利建设支撑工业化、城镇化、农业现代化发展是地方经济发展的长效路径。然而，由于河南省水利投入缺口大，面临水资源分布不均、人均水资源量远远低于全国人均水平、水资源日益短缺、水生态环境亟待改善以及水资源开发难度越来越大与水资源开发利用要求越来越高等深层次问题。资金瓶颈仍是制约我省水利建设的主要突出问题，需要稳定长效的融资机制的支撑，因此完善水利建设投融资机制具有重要的理论意义和现实意义。

二、河南省水利建设融资问题及原因分析

从产业属性层面看，水利建设具有投资需求大、公益性特征明显、回报周期长等属性。世界银行资深水资源研究顾问John Brisce（2003）对发展中国家的调查显示，即便水利投资机制有效运行，水利投资所需的资金数额也很巨大。王庆利（2014）认为河南省水利投融资体制存在水利建设基金筹资措施不完善、基础设施投融资环境不理想等问题。目前，河南省水利建设资金投入与水利发展需求失调依然严重，尤其是地方水利建设资金缺口大，融资渠道单一。河南省水利建设融资问题主要表现在以下几个方面。

（一）融资渠道较为单一

目前河南省水利建设资金融资模式除了政府专项拨款，主要采取依托各级地方政府融资平台向金融机构进行融资，主要融资机构有银行、担保机构及非正规金融机构，其中向银行机构进行融资的当量占总融资额的85%。水利项目具有公益性强、回报率低，民间资本参与水利建设的意愿不强、参与度不高，融资结构比较单一。尽管存在少量的政府资本与民间资本合作的模式，但是规模较小，且存在多种问题限制这种模式的发展。

（二）信贷融资交易成本过高

贷款过程中的交易成本主要包括贷款前的信息收集和分析成本、贷款审査的成本、抵押品价值评估的成本、贷款后抵押品的管理和维护成本。上述交易成本中的许多成本都是不会因为贷款规模较大而显著提高，也不会因为贷款规模较小而有所减少，它们属于固定成本。尽管，而当企业贷款规模较小时，与贷款数额较大相比而言，企业信贷就存在规模不经济和交易成本问题。信贷市场资金供不应求是一种普遍存在的现象，且往往不能简单地通过调整利率水平来缓解。尽管水利建设信贷资金通常以政府本身的信誉保证，其信贷平台具有很大的优势，但是，由于近期其信贷规模的扩大，地方政府的信贷风险也在不断加大，加上水利建设项目一般情况下资金需求大、期限长，且往往存在产权关系不清晰、风险补偿、贷款担保及保险机制不健全等问题，导致银行对水利信贷投放风险担心较多，一方面贷款规模紧缩，另一方面贷款成本加大。尤其是地方水利建设，信贷融资规模更低，贷款规模不经济和交易成本高问题更为突出。

（三）财政投入不足

从国外水利建设经验来看，水利建设投资所占 GDP 的比例一般需要稳定在2%以上。王浩、马静（2008）认为水利基本建设的最佳投资应该占GDP的0.79%～0.84%。随着“十一五”期间鼓励水利行业的发展到“十二五”的水利投资快速增长，全国水利行业呈现出快速发展的局面。该时期，河南省的水利建设投资速度尤为突出，截止到2013年，河南省的投资规模是2009年的四倍。然而，就目前形势而言，河南省水利基础设施的投资缺口大，财政投入不足也是主要原因，尤其是地方财政配套资金不足，水利资金投入积极性不高，过度依赖于中央、省级财政补贴，许多项目配套资金落实不到位，导致水利项目难以按期竣工。

（四）信用担保体系不健全

我国的信用担保开始于1992年，发展时间较短，尚处于起步发展阶段，其基本体系并不完备，与之相匹配的人才储备，并不全面。信用担保的发展规模一直处于似大非大，且呈现似全面而又存在许多漏洞的局面。我省信用担保机构的体制建设尚处于探索阶段，其内部控制制度并不健全，没有与之匹配的法律法规相约束。因此造成担保机构有一定的规模，但是却又比较混乱的局面，导致水利建设融资担保机制缺乏。

（五）水利融资平台仍然没有摆脱银行信贷的依赖

水利融资平台成立之初也是地方政府、部门、机构多方力量的协助，通过拆正拨款、徒弟、股权资产等资本形式注资，通过政府为其征信获取银行信贷资金，尽管从2010年以来，河南省投融资平台开始壮行，逐步完善了独立的法人制度，但是长期以来以来政府的惯性，导致其缺乏主动寻求经营性资源与经营资金的动力和积极性，没有与市场真正接轨。

（六）非正规金融缺乏正确引导

河南省地方小规模的水利基础设施建设，如水井、水渠、小型拦水坝等的建设大多都会借助非正規金融机构的资金支持，非正规金融起到了一定的作用，然而非正规金融存在一个显著的缺点便是利率高。非正规金融的利率是普通金融机构利率的数倍，企业一旦采用，将对于企业的经营运转埋下重大的危机，对于经营效率不好的企业，这种融资方式无异于“饮鸩止渴”。非正规金融游离于政策法规的灰色地带，由于缺乏法律法规的保护，会带来一系列不良后果，影响水利建设的正常进行。因此政府应该规范非正规金融，以达到“为民所用，服务于民”的作用。

三、政策性建议

（一）完善水利投融资平台

水利投融资平台对于大规模水利建设具有重大推动作用，构建水利投融资平台需要注意以下几点：

（1）为公益性水利项目建立明晰的还款来源和渠道

随着市场经济的发展，地方政府融资平台的发展方向必定是去政府职能化的趋势，公益化水利设施的构建主要来源于政府资金的投入，而对于平台债务中的公益性债务，则应细致化，明确其还款来源和还款渠道。其主要渠道有：土地出让金中有关水利的税金等，城市防洪设施可以使用城市维护建设费。将来，利用地方政府发放的债券进行债务替代也是一个较好的还款方式。

（2）地方政府增强财政透明度，编制资产负债表

由于大部分的水利项目具有公益性，因此，水利投融资平台的收入主要来源于政府回购和财政补贴等，平台的收入与政府的财政收入有着很强的关联性，投融资平台的偿债能力对于政府的财政状况具有很大依赖性。市场的资金流向在考虑收益的同时，也会考虑项目的风险，即偿债主体的还款能力，其直接手段便是了解相关主体的财务状况和经营情况。因此，地方性政府应该主动披露相关的资产负债情况和收入情况，增强财政透明度，以便市场可以清晰的了解相关信息，进行信用评价，同时中央政府也应当进行立法监督和约束。

（3）建立平台债的评级机制

为市场可以更加全面的了解投融资平台，各地方政府应该建立平台债的评级机制。考虑到平台和地方政府之间的关联性，在对平台进行评级时，应充分考虑地方政府的财力状况、债务状况及信用等，建立科学的评级系统。中央有关部门应该规定有关平台的评价指标体系，出具相关的办法条例，系统规定相关评价内容、评价指标、评价流程等内容，并定时向社会进行披露，确保社会人员可以快速准确的或缺相关信息，保证评价机构的独立性。

首先，构建水利投融资平台可以充分披露水利项目信息，可使市场充分了解所投资的水利项目，降低因为信息不对称而导致的交易成本过高问题。其次，水利投融资平台评级机制的构建可以使市场充分了解该平台的可信度，此外，由于平台与地方政府存在关联度，因此，水利投融资平台的信誉及可靠度也会随着提升。再者，水利投融资平台的构建对于筹建水利建设所需要的资金具有巨大的帮助，提高了筹集资金的效率，同时水利投融资平台具有“化零为整”的作用，充分利用居民手中的闲散资金，有助于提高人民的收入水平。

（二）优化水利建设融资环境

加大完善促进水利投融资的各项制度、政策和措施的速度和力度，加快建设信用信息共享机制，开展信用评分定级，加强信用担保公司治理，建立政府性风险补偿机制，引导保险公司扩大水利保险范围，为水利发展提供有效的信贷融资信用担保，进一步改善水利融资的政策法治环境，建立有效率的水利融资政策体系，进一步规范货币市场以及多层次的资本市场，进一步优化促进多层次的渠道和方式持续长效的支持水利建设。

（三）加大政府公共财政投入力度

水利投资主要来源于政府投入，各级政府应深刻认识水利的重要战略地位，把水利基础设施建设作为财政投入的重点。要从如下几个方面加大政府公共财政投入力度：发挥各级政府的主导作用和公共财政投入的主渠道作用;用好用足 10%土地出让收益建设农田水利的政策;完善水利建设基金政策，拓宽水利基金来源渠道;完善水资源有偿使用制度，加大水资源费、河道采砂管理费、水土保持补偿费等水利行政事业性收费的征收力度。

（三）完善多元化、多渠道、多层次水利融资机制

（1）发挥金融机构的重要支撑作用

金融是现代经济的核心，在进一步拓展和完善公共财政主渠道的同时，要充分发挥金融机构的重要支撑作用，落实水利建设金融支持政策，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金。主要包括引导金融机构增加水利信贷资金规模;实施好财政贴息政策;支持水利企业上市，发行股票、债券和基金;创新水利项目收益权质押贷款等多种融资模式。

（2）吸引社会资本参与水利建设

水利的准公共产品特性为吸引社会资本提供了前提条件，要积极探索政府与社会资本合作（PPP）模式，广泛吸引社会资本参与水利建设，依靠全社会力量发展水利。一是搭建水利建设资金的投融资平台;二是引导社会资金和外资参与水利建设;三是调动群众参与水利建设的热情;

（3）规范水利建设资金监管

水利建设与人民群众的生命财产安全息息相关，要在增加投入的同时，规范资金管理和项目管理，保证资金和工程运行安全，不断提高资金使用效益。要从严把立项审批关、规范和加强水利资金使用管理、落实跟踪问效制度、加强财政财务监管等方面加强水利资金监管，定期“晒账本”，进一步发挥审计预防、查错、纠弊的免疫系统功能，保证水利建设资金真正用在刀刃上。

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作者簡介：秦可：女，河南开封杞县人，1978年3月出生，毕业于河南大学管理学院，现任河南水投水土资源开发有限公司财务总监。

（本文系河南省社科联调研课题基金项目【编号：SKL-2016-3155 】部分研究成果）