探索我国风景资源分类管理的问题及解决方法

郑湘凌

摘要：通过整理和分析我国风景资源的情况，并借鉴美国、澳大利亚、德国、日本、香港的经验，提出合并同类项与重整规范概念这两种分类方法，并在合并同类项中对湿地类采取地方自治型管理方式，而在重整概念中进一步发现了风景资源开发与保护的矛盾，为解决这一矛盾提出转变旅游模式的想法。

关键词：风景资源；分类；管理；保护开发；旅游模式

风景资源包括纯自然景观、人造自然景观、历史遗迹景观等，它不仅与其周围大环境组成一个整体，自身也是一个有机的整体。人类对风景资源的认识决定了处置它的态度，风景资源不单属于人类，而是地球上所有生物的，只有将它置于地球生态系统的网络之中，才能处理好人与风景资源的关系造福于后代。

国际上对于风景资源的态度主要以保护为主，在保持自然和准自然状态下，进行科學研究、环境监测和环境教育，提供公众游憩机会。但目前我国的风景资源却存在着诸多问题，如风景资源的保护方面、管理模式方面，严重影响着生态物种的保护延续以及人们与自然的接触学习游憩，解决这些问题刻不容缓。

一、我国风景资源分类及管理模式

风景区的分类分区方式直接影响着它的管理部门的组成。在我国，主要风景区类型有以下五种：风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园，管理部门包括国家主管部门和地方主管部门，仅从管理部门的这两种组成上看，类似于美国的中央集权管理，然而，在国家与地方主管部门这一虚设之下，是由众多上级部门与地方各县市的有关部门构成，如表1。

其中从分类上来看，自然保护区与森林、湿地公园之间的概念界限模糊，地质公园与风景名胜区、自然保护区、森林公园之间也存在着共同点；从管理上来看属于按部门管理，其中国家主管部门只是负责制定大方针政策及一些审核工作，落实到地方部门上却是权职杂多，存在着意见难以统一、事后责任人不明确等弊端，如风景名胜区资源的相关性牵涉到附近土地建筑文物植物等，也就是文物、旅游、林业、城建部门都会拥有一定的管理权，就导致了各部门各自为政，多头管理，目标模糊，各地情况不一，认识各异，缺乏统一规划和正确的指导。不明确的、含糊的风景区分区，直接导致了后续工作混杂多样，执行难度加大等诸多弊端，分类分区与管理之间是相互影响相互联系的，不能撇开管理谈分类分区，也不能撇开分类分区谈管理，应该以清晰明确的分类为基础划定大的风景区类别，接着从有效管理最大优化的角度考虑每一类型的风景区内部的分区情况。

二、国外风景资源分类及管理模式

我国对于风景资源的研究起步较晚，无论是理论研究还是实践案例都处于较初步的阶段，而国外发达国家自十八世纪起就着手对风景资源的分类及管理模式进行探索，有着丰富的理论与实践经验，虽然我国国情与国外游区别，但依旧可以借鉴国外优秀的经验。

（一）美国自然保护地分类及中央集权型管理

美国将自然保护区分为六类：国家公园、鱼类和野生动物保护区、森林和草地保护区、自然资源和土地保护区、游憩和户外娱乐区、军事设施保护区，其中国家公园是规模最大，保护级别最高的一类，对它的管理方式是中央集权型，实行三级管理，国家公园管理局、国家公园管理地区分局、国家公园管理处，共有七大分局，每个地方分局统管区域内的各大国家公园管理处，与地方政府无关（图1）。

（二）澳大利亚自然保护地分类及地方自治型管理

澳大利亚的自然保护区包括IUCN制定的六类——严格的自然保护区/野生地、国家公园、自然纪念保护区、栖息地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区，并且还在六类的基础上延伸出亚类，不同州对同一资源有着不同的分类方式、名称相同的资源也有着不同的管理方式。虽然澳大利亚的自然保护区分类繁多，但由于其管理上采用地方自治，即各州分别对自己内部的保护区进行管理——通常设一协调机构负责自然保护政策制定与咨询，其他相关部门根据联邦及州法律规定范围分别建立和管理各自的保护区，如此将综合复杂的全国自然保护区细分为地方自治，化繁为简。此外，澳大利亚还支持保护区社区参与共管，有利于缓解保护和发展的矛盾。

（三）德国自然保护区分类及地方自治型管理

德国自然保护区分为八类：自然保护区、国家公园、原始森林保护区、自然公园、景观保护区、生物圈保护区、鸟类保护区和湿地保护区，其中自然保护区和国家公园作为严格意义上的保护区是德国进行自然保护的主要场所，德国的国家公园管理模式是地方自治型，其中联邦政府发布自然保护方面的宏观政策、制定相关法规等，州政府有国家公园的最高管理权，决定自然保护工作的具体开展和执行，比如公园的建立、管理机构的设置、管理目标的制定。州政府管辖的国家公园又分为三级：州立环境部、地区国家公园管理办事处、县市级国家公园管理办公室。

（四）日本自然公园分类及综合型管理

日本将自然公园分为三类：国立公园、国定公园和都道府县立自然公园。其中国立公园是能够代表日本自然风景的地域，并由国家指定和管理；国定公园由国家制定，都道府县进行管理。而都道府县自然公园是能够代表都道府县的自然风景地域，由都道府县制定和管理。此后随着日本环境的不断恶化，日本对自然公园采取中央和地方共同管理的综合管理体系，在中央设立环境厅，并在其中设置自然保护局，进行自然公园的统管，制定统一的法律和统一的管理规划。不同等级的自然公园管理机构不同，自然公园采取地域制的管理制度。

此外日本所有国家公园都依照《自然公园法》进行规划管理，由于日本的国家公园内的土地存在多种所有制和多种经济活动——农业、林业、旅游业及娱乐产业，因而日本有针对性地按照生态系统完整和风光秀丽等级、人类对自然环境的影响程度、旅游游客使用的重要性等指标将所有国家公园的土地划分为几种类型区域：特别区、海洋公园区、普通区，其中特别区又分为特殊保护区、Ⅰ级特别区、Ⅱ级特别区、Ⅲ级特别区。

通过对上述国家及地方对于自然保护区的分类和管理方式的比较，发现我国与它们相比，最明显的一点就是对于自然保护区的分类没有明确的划分标准与法律保障，这一点也直接影响到之后的规划、管理等的执行。我国地大物博资源充沛，但也会给管理带来负荷，难以协调各部门的矛盾。以我国现有的划分方式及管理的响应结果来看，应该先确立我国自然保护地的管理方式是中央集权、地方自治或是综合型。

三、我国风景资源的管理初探

要确立我国风景资源的管理方式，首先需要做的是了解我国风景资源的资源状况（表2）。从现有资源分类情况来看，存在着两个可以改进的方面，第一是可以合并同类项——将属性相似的资源归为同一类，第二是将一些概念易混淆的类别重新规范定义并严格区分彼此。

（一）湿地类

从表2中看出城市湿地公园30个、湿地公园50个，分别隶属于住房与城乡建设部和国家林业局，这两类资源稀缺，分布零散，从占地面积上来看属于中小型，所以这两类公园直接由国家部门进行管理是耗资耗力的是不太合理的。又因为这两类公园有着独特的自然风景资源，势必会成为其所在的城市的名片，故建议可以效仿德国的地方自治型來负责管理此类公园，由国家成立湿地管理局，发布自然保护方面的宏观政策、制定相关法规，由地方成立湿地管理办事处和县市级湿地管理办公室，决定对湿地开展和执行保护发展工作。同时，水利风景区的类型包括了所有和水相关的自然资源，但这些诸如湿地、城市河湖、灌溉的类型无论是在形态还是处理方式上都存在着天壤之别，故建议将水利风景区进行拆分，将湿地型风景区加入到湿地的范畴中，同属于湿地管理办事处和县市级湿地管理办公室负责。对于湿地资源而言，明显是以保护为主，开发为辅，仅允许在其间加入适当的游憩设施供人们进入参观体验，如北京野鸭湖国家湿地公园、杭州西溪湿地公园国家湿地公园。

（二）自然保护区

自然保护区又称自然禁伐禁猎区，往往是一些珍贵稀有的动植物种的集中分布区，候鸟繁殖越冬或迁徙的停歇地，以及某些饲养动物和栽培植物野生近缘种的集中产地。可以分为生态系统类型保护区、生物物种保护区和自然遗迹保护区；按照保护区的性质来划分，自然保护区可以分为科研保护区、国家公园、管理区和资源管理保护区。其总体要求是以保护为主，在不影响保护的前提下，把科学研究、教育、生产和旅游等活动有机地结合起来。目前我国有2000多个自然保护区，比如长白山自然保护区，武夷山自然保护区，对这些大家耳熟能详的地方大家首先想到的是它作为一处旅游景点存在，很少有人将它们定义为保护区。一方面因为这些地方存在着过渡开发旅游宣传，另一方面是对其生物保护培育教育的宣传力度不够。就我国目前的开发来看，早已将自然保护区与风景名胜区旅游景点等混淆。中华人民共和国国务院令第474号《风景名胜区条例》规定：“新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。因此首先要做的就是严格按照概念定义对已有的自然保护地、风景名胜区、森林公园等进行检查，确立符合标准的自然保护地，同时对符合标准的自然保护地给予最严格的保护和规范要求，比如对已进行开发的进行物种检查，若有影响到物种生存发展的，勒令开发商移走到自然保护地的周边区域或是取消这一景点，对若未影响到物种生态，则允许保持原状，同时限制再开发。

对自然保护地进行严格规范和保护影响到了原有的活动，尤其是我国的自然保护地仅目前的划分状况来看国家级就有300多个，还不包括再次按照自然保护地的概念对自然资源划分可能还会加入一些原本属于风景名胜区、水利风景区中资源地，可以说是对科研教育、生产旅游等活动造成强力的冲击。光就这一点就能使这一想法不具有落地性，那么，是否有一种新的方式，有别于传统的生产发展方式，能够协调自然保护区中保护与发展之间的矛盾呢。

四、风景资源的保护与开发的矛盾解决

对于我国风景资源保护和开发之间的矛盾，要想切实有效解决，必须换个角度思考——转变旅游模式。

（一）效仿美国科教模式

科教模式在宏观上是指国家环境教育体系中的野外教育途径，在微观上是指以自然保护地为活动地点、利用自然环境和资源条件进行环境科普教育活动。IUCN对环境教育的定义是“人们为了了解和认识人类、文化于环境的相互关系而必须接受的技能和认识方面的教育。是一个认识环境价值和澄清人类与环境关系概念的过程，必须贯穿于人们制定环境政策和形成环境行为准则的过程中。”美国是最早实施环境教育的国家之一，其国家环境教育水平也始终处于世界领先地位。其约塞米蒂国家公园拥有完善的管理体系，并且利用自身优美的自然环境条件，根据不同年龄阶段游客的特点有针对性地推出形式多样内容丰富的环境科教活动，如表3，并配合活动制作相应的环境科教活动材料和周边纪念品，加深环境科教活动在游客心中的印象，扩大环境保护的影响力。在环境科教活动中，科教工作由教育学、生物学、地理学、环境科学、营销策划等相关学科专家组成，负责活动的设计组织宣传和实施，公园环境监测、导游服务和信息管理等部门配合科教工作组完成可交货的的相关事宜。

目前我国的旅游方式是人们成群结队的穿行在风景区中，度假村、车辆、盘山公路等都对原有自然造成影响，而这种消费享受型的旅游方式既不能让国人理解人与自然的正确关系，还会刺激再开发带来经济效益。故可以借鉴美国的科教旅游模式，将消费享受型转化为环境教育型，除了可以解决上述两个问题，更可以大大的减少前往风景区中的游人数量。

从可行性角度来看这一模式适用于现阶段，与国国家公园的科教模式相比，我国若想实施该模式，需要完善立法，明确和细化各项相关制度；在管理上成立特定的统一的管理部门，走中央集权型管理——国家公园管理局、国家公园管理地区分局、国家公园管理处，其中管理局（分局、处）中的人员由相关专业组成，原本负责管理这些部门转变为拥有监督及建议权——提供必要的专业指导，论证并负责相关基础设施项目。

（二）前瞻式旅游模式

时代在发展，科技日新月异的进步，为未来带来了多种可能，譬如谷歌研发出的VR眼镜（虚拟现实眼镜）——通过电脑技术，将虚拟的信息应用到真实世界，真实的环境和虚拟的物体实时地叠加到了同一个画面或空间同时存在；以及正在试行的VR电影；将来的AR（增强现实，看到的场景和人物一部分是真一部分是假，是把虚拟的信息带入到现实世界中），这些技术也许可以应用于将来的旅游中。比如人们携带AR眼镜走入自然保护区划定的路线，通过AR眼镜看到更多自然保护区内的生物和景色，用这种现实与虚拟结合的方式展示更多信息来替代将路径延伸到保护区内部。还可以让风景区管理处开发网上游览项目，将保护区、风景名胜区中的资源信息采集完毕制作成虚拟影像，人们通过携带VR眼镜，在电脑上身临其境的游览景区。从可行性角度来看近十年来VR技术尚不能普及，近二十年来AR技术不能普及，但对于风景名胜区、自然保护区等的规划都是涵盖着未来五年或十年的信息内容，所以这一旅游模式是可以考虑纳入其中的，目前没有技术支撑，可将构想拟建出，由未来执行。

（作者单位：湖北大学知行学院艺术与设计系）

参考文献

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