征地制度改革中的程序规范问题探讨

吴章立 王捷凯 徐超美

摘要：征地过程中涉及国家、社会和个人等多种利益相关主体相互间的矛盾和冲突导致社会不安定隐患增加，现阶段在法律明确规定的补偿标准以及补偿款发放上，政策难以从根本上突破，因此也难以从补偿的角度解决两者间的冲突，如何增强征地政策的可接受性是缓和征地冲突的重要问题。有学者提出，程序公正将是未来征地制度改革成败的关键。推进征地程序的规范，提高公正性正逐渐被政策文件和研究所重视。研究立足我国征地制度实际情况，探讨征地中程序规范存在政府不当介入、公告内容不全面、征收不透明的问题的原因。主要有：法律制度不完善、征地信息不完全公开，征地监督机制和责任追究机制不健全导致征地程序失范。提出完善征地地信息公开制度、推进征地工作透明建设、提高征地工作的透明度、健全征地监督机制来保障程序正义的政策建议，为国家征地制度改革提供参考。

关键词：程序规范 程序公正 程序性

引言

随着中国的城市化和经济快速发展，建设用地的需求越来越大。据推测，如果未来中国的城市化率达到50%，耕地到2030年将达到5450万多亩，失地和部分失地农民的数量将超过7800万[1]。随着中国法制化的加强，农民权利觉醒，维权意识提高，农民对政府征地行为及其过程的认可度低，征地冲突意愿容易形成，征地中程序不公正，权利无保障会负面影响中国的土地管理的效用目标[2-4]。党的十九大报告中强调要保证人民依法享有广泛权利和自由。合法的、规范的征收征用程序将促进效率、公平与财产权保护。现阶段在法律明确规定的补偿标准以及补偿款发放上，政策难以从根本上突破，因此也难以从补偿的角度解决两者间的冲突，如何增强征地政策的可接受性、改善农民的满意度是缓和征地冲突的重要问题。程序公正将是未来征地制度改革成败的关键[5-7]。因此，推进征地程序的规范，提高公正性正逐渐被政策文件和研究所重视。

1、程序规范中存在的问题

虽然法律规范在征地程序上做了总体的规定，但在具体环节上并没有做统一、详细的规定，各地在征地实践中存在程序不统一、执行不严格的问题，最终导致征地权利滥用，农民利益受侵害，征地纠纷集中突出。主要的问题有：

1.1政府占有强势地位，程序失范，农民参与不足

征地具有强制性，政府在征地行为中占有强势地位，农民的合法权益常常无法正常表达。经过实地调查发现，政府的征地中出现在征地中还出现以下征地程序失范情况：（1）未办理许可就已经征地。通过对当地的征地纠纷中的村民的访谈，了解到征地许可部分村是在征地开始后才办理好的；（2）补偿安置方案未经听证就已批准。多数政府或干部征地前不就征地补偿征求农民意见，农民知识被动接受，没有真正加入到补偿商议定价的过程中；（3）补偿费用的不当分配与公示。《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条规定了农民得到土地补偿费比例应不低于80%，实际中调研地区部分村征地补偿农民得到补偿款比例为70%。太原市某些村征地合同上耕地补偿款为10.8万/亩，实际到达实地农民手中的补偿款为4.5万元/亩，每亩6.3万元的补偿款被村集体保留。村集体保留的补偿款使用未进行公示，村民不能查询补偿款的使用情况；（4）土地纠纷的强制处理。在缺乏专门的征地调解机构的情况下，征地纠纷未得到及时调解，村民与政府的冲突激化后，很容易爆发群众性事件。为了加快征地进程，部分政府直接采用不管不问，或者暴力强征的强制处理方式；（5）先补偿后征地的程序在实际中并未全部规范。柴家寨有一例土地已被征用，村民未签字，事先未拿到补偿款的情况。

在对村干部、村代表的访谈中了解到基层政府担心公众参与会影响征地进程，这个情况反映村委与农民间的协调工作越来越难做，公众的配合越来越少。公众参与不足，矛盾分歧或冲突越来越难以调和。

1.2公告的内容不全面，影响农民对征地的知情权

目前征地程序中公告程序里包括“预公告”、“两公告一登记”、听证等程序，通过征地公告保障被征地農民的知情权，但是实际上被征地农民表达权十分有限。调研发现各地能“两公告一登记”制度实施较好，内容的不全面主要是村集体保留的征地补偿款的发放和使用的不全面，村集体没有对保留补偿款数量及用途进行公示，村民不能对此查询。征地公告只是“告知”村民的作用，它实际上并没有起到保护农民知情权和参与土地征收的作用。

1.3征收不透明，监督权、知情权未得到充分保障

在征地工作中，程序里设立了公告制度和听证制度，在涉及补偿分配安置等一系列“金钱”问题时，政府往往只同村干部或者村代表谈，而真正涉及的被征地者并没有参与其中。在调研中某村的村民委员会在收到征地听证告知书后，村民代表在未经村民知晓情况下签字放弃征地听证证明。村代表甚至是由村委会直接任命。大多数被征地农村集体经济组织和农户没有参加了对拟征土地的补偿标准、安置途径听证。需要村民签字时，村委或者政府部门为了省事，直接任命村民代表甚至让个别人代替被征地者签字，征收行为不透明，容易产生暗箱操作。

2、存在问题的原因

2.1法律制度上的不完善

“两公告一登记”和听证程序弥补了土地征收程序的高位性，然而，公共利益认定程序存在缺陷。征地中的程序往往不规范。国家层面的规范文件中规定在征地报批前和批后实施阶段中被征地农民有权利对拟征土地的补偿标准、安置途径等内容申请听证。但在实践中很少要求公开听证，或者进行听证也只是走过场，有的地区注重批前听证而忽视批后实施阶段的听证，认为批前已经组织听证或农民放弃了听证；部分地区将听证告知书只送达被征地农村集体经济组织，而未告知被征地农民，甚至为了加快组卷报批而要求被征地农村集体经济组织直接出具放弃听证。刘向南，吕图，严思齐基于辽宁省6市30村的调研发现大多数地方政府和村集体没有按照法定程序执行，个别地区农民的程序性权利完全没有得到保障，只有少部分地区保障程度较好[18]。

2.2征地信息不完全公开

征地批前的告知、确认存在国土资源部门只履行到被征地农村集体经济组织层面问题。在告知程序方面，部分地区只有村集体被土地行政部门以书面形式告知织，农民通常是村委张贴公告、开会、口头等形式告知，征地信息未及时全面公开。在调查确认程序方面，部分地区只将拟征土地的权属、地类、面积、地上附着物等情况与被征地农村集体经济组织进行确认，而没有与被征地农民共同确认。村集体保留的补偿款的信息完全不公开，村民对组织的不信任感逐步加深，对其他尚未公开的信息不抱有组织会公开的态度。

2.3征地监督机制和责任追究机制不健全

村民无法对村集体、地方政府和职能部门的监督进行监督。调研发现某些村的村委会常年没有人，政府和村集体没有在村民和政策之间建立起桥梁作用。农民遇到问题，不会寻求基层干部的帮助，之间存在一定的信任危机。农民在自身权利受到侵害时，无法或不愿意通过访谈或者法院等渠道来表达自己的需要。听证形同虚设，土地征收中缺乏有效监督。征地后期监管缺失，征而未用、多征少用的情况严重，出现补偿费未及时发送至村民手中、挪用补偿款甚至贪污的现象。

3、 提出建议

3.1完善征地地信息公开制度

现阶段我国土地征收的前提是公共利益，主导者是政府。公共利益的界没有明确的标准，《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等没有形成一个统一的土地征收法律体系，征地的法律条例相对较分散。现阶段因急需完善征地信息公开制度，对征收程序中的公开与参与内容进行全面系统的规定，进一步规范集体土地征收行为，提升征地信息公开制度的法律效力层级。

3.2加大政策宣传与公开力度，推进征地工作透明建设

完善征地批前告知、确认、听证等程序以及批后“两公告一登记”等环节，引导村民参与到征地程序中。保证征地信息的公开，包括保留补偿款的数量用途的公示。建立征地宣传栏、通知栏，增加征地工作公开渠道，比如征地公告等还可以张贴主干道，公交站旁等在村里人流量较多的地方，村民能实时看到征地工作的进展，保障被征地农民的知情权；以听证制度为核心，民主分配，民主议定，引导多方参与，遵循听证的公开原则。

加大政策宣传力度，公开涉及征地的相关程序，让被征地农民充分了解征地，建议各地以印发《征地手册》的形式宣传征地政策。严格落实征地信息公开制度，市、县国土资源部门在本部门网站和政府网站及时公开征地审批结果、经批准后的征地补偿、安置方案等内容，并利用电视、网络、报纸等媒体多渠道主动公开[20]。信息公开是公众参与的前提，严格征地预审、审批、实施等程序信息公开，保证程序公正，及时和充分的信息公开、程序公正。信息公开，征地透明能增进农民对征地目的和征地补偿标准的理解。

3.3健全征地监督机制

征地监督，不仅是对地方政府和职能部门的监督，也要对村集体进行监督。进一步加强立法，规范信访管理，行政复议、裁决和司法救济等手段能发挥作用来保障农民的监督权利的行使；活跃社会在网络的监督力量，信息公开透明，人人监督，合理引导公众和媒体曝光征地违法行为。程序不公正，农民也只能选择沉默接受，对征地有疑问，拒绝签订协议的，政府会采取暴力征收、增加补偿奖励、毁坏农地灌溉排水设施等方式强制对土地进行征收。因此，有必要建立更加规范的程序，保障征地程序公正。通过保障农民在征地中的权利，使农民在征地中的合法权益得到有效保護，将会成为征地制度改革中的重要内容。

参考文献

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