对油气管网发展及其管理模式的思考

刘思思　王怡丹

摘 要：目前我国处于油气管网发展的初期阶段，参考世界油气管网的发展历程，针对现阶段采取油气开发与管输服务一体化发展的管理模式所暴露出的各种问题，油气管网改革势在必行。

关键词：油气；管网；管理模式；改革

管道是油气运输的主要方式，欧美发达国家的油气管网经过多年发展，呈现出一定的阶段性和规律性，发展阶段不同，政府的政策导向及管网的管理模式需要随之而调整。现今我国油气管网进入快速发展的阶段，逐步形成多元化、网络化的特征，对油气管网管理模式进一步提出新的要求。本文归纳世界油气管网发展历程与管理模式，分析比较我国油气管网现阶段特点和问题，以期为我国油气管网发展提供可资借鉴的经验。

1 世界油气管网发展

1.1 雏形期

最早的第一条外输管道，或叫做“长输管道”，它建于1879年5月，從宾州的格里维尔到威廉港，全长 约145千米，管径6英寸，日输油能力10000桶（约50万吨/年）。在此阶段管网市场规模小，缺乏基础设施，市场参与人数少，法律法规不健全，风险投资较大。

1.2 发展期

20世纪20年代末焊接技术的诞生，使管道和储罐建设进入了飞速发展的时期。在这一时期随着基础设施逐步健全，市场参与人数越来越多，各管网运输公司之间竞争也激烈起来，投资交易风险程度也随之降低，并且出现了独立管道投资商的加入，丰富了油气管网的体系。

1.3 成熟期

20世纪50～70年代，世界各地开展了多项大口径、长距离的管道工程，把管道建设提高到新的水平。油气管道运输行业进入成熟期，基础设施已经十分完善，市场颇具规模，市场参与人数众多，供应链上各个环节的公司竞争激烈。在此阶段，油气供应链上游环节引入竞争模式，油气供应业务和管输业务分离开来相互独立，管道运输实行专营。

2 我国油气管网发展

纵观全球，我国的油气管网里程占全球管道干线总里程的1/20，仅为美国的1/8；天然气管道干线里程约为美国的1/11，俄罗斯的1/5。此外，欧美等国的油气管网交叉成网、四通八达，整体上已经形成管道网络化、供应多元化、地下储气库遍布全国的油气供应格局。我国油气管网的跨区域、大规模调配发展较晚。西气东输干线管道是我国自行建设的第一条世界级天然气输运系统工程，直到2004年该线建成投产，我国才在真正意义上开始探索天然气长输管网的运营方法。

总体来看，我国的油气管网基础设施建设与运营管理水平还远落后于国外发达国家，我国的油气管网建设虽然增速很快，但是依旧处于管道运输行业发展的初期阶段。

3 我国油气管网模式及存在的问题

在我国油气管网的大发展时期，要清醒的认识到我国的油气管网运输水平仍处于行业发展初期阶段的现实，正确面对现阶段管道发展过程中暴露出的各种问题，以把握规律，理性分析与思考，采取正确的态度和方法加以解决。

3.1 能源发展战略及相关政策不能适应快速发展的管网需求

近年来，国际金融危机、日本福岛核事故以及美国的页岩气革命在不断地冲击撼动全球能源格局，世界能源市场更加复杂多变，不确定和不稳定性进一步增加。但从质量和效益看，整个能源领域科技创新能力不强，能源效率不高，能源安全形势日益严峻。国家能源发展战略缺乏总体设计，对管道建设也产生了一定的影响，容易造成管道重复建设、无序建设以及盲目建设等问题。

3.2 国家油气管网专项规划与管道建设不同步

国家发改委发布的油气管网五年规划是企业开展油气管网建设的主要依据，但国家规划编制实施延后导致与管道建设不同步，而且缺乏滚动修编的机制，不能及时将新项目纳入规划。《国家天然气发展“十二五”规划》2012年10月22日才发布实施，《国家原油及成品油管网发展“十二五”规划》2013年3月才发布实施，而“十二五”规划期为2011年-2015年，规划与油气管网不同步导致企业项目不能纳入地方的土地、环保、能源等专项规划，严重影响项目核准和建设。

国土资源部2012年2月份下发《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》，要求从2012年4月1日起，凡未列入经批准的新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）的项目，不得通过建设项目用地预审，国土资源部政务大厅也不得受理。由于国家油气管网“十二五”发展规划2012年底或2013年3月才发布，而国土资源部对各省和重点城市的《2006-2020年土地利用总体规划》已于2009年、2010年基本批复，各省对所辖市、县、乡土地规划也基本完成批复，致使许多油气管网项目未纳入国家土地利用总体规划。

3.3 油气管网项目程序复杂时间过长，降低了项目建设的速度

油气管网核准需办理用地预审、规划选址、环境影响评价、节能评估和社会稳定风险评估等手续，工作量大，任何一个环节受阻，都将影响全线的核准工作进度，核准完成时间无法掌控。而油气战略通道的工期往往由政府协议约定，一旦确定即要求按期完工投产，否则将承担“照付不议”的付款义务或罚款。

以西气东输二线为例，管道全长8600多公里，途经14个省（区市）及香港特别行政区、70多个地级市、190多个县，仅用地预审即办理批件2000余件，组织会议200余次，办理用地预审附件耗时近4年。

3.4 缺少独立的监管机构及监管法律法规

目前，我国政府在油气行业的上、中、下游一律沿用传统的行政管理方式，政府主管部门既是政策制定者也是执行者，缺少专门的监管机构，也没有一套符合现代监管要求的法律法规，能够对油气行业进行管理的政府部门繁多，而且职能分散、重复、交叉及缺位并存。

4 针对我国油气管网发展的思考

4.1 加快能源领域法律法规制定

国际上规范的油气管网体系中，监督管理有着重要的地位，而油气行业监管需要一个明确有效的法律法规去规范和约束。不仅仅是油气管道，只有针对整个油气行业乃至整个能源行业制定出清晰完备的法律法规，才能最终完善对油气管道监管。

4.2 必须加快独立监管机构的建设

独立的监管机构能够从理性客观的角度去执行监管，在相关系统法律法规未完善且不能短时间内进行修改的情况下，从中央到本部应有序建立不同部门和不同层次的独立监督管理机构，这样才能做到有效的监督和管理。

4.3 鼓励多元投资参与项目，形成有效的管理运行团体

鼓励多元投资参与的管道建设一是对未来的管输企业成为具有经营权独立的实体有很大帮助；二是扩大资金来源；三是多元投资在解决矛盾问题时，具有多元特性，有了投资企业或者地方政府参与化解矛盾的思维和能力将有所加强，这样也加快管道建设及未来的安全保护。

4.4 统筹兼顾、分步实施、持续推进现代油气管道管理模式

我国的油气管网工程是一个非常庞大的系统工程，尤其是处于发展期的管网工程更需要统筹兼并，分步实施，从全国局面上需要加快建立独立的监督机构，从油气行业上需要做好相应的改革，分布有序的实施。石油企业应继续有效的进行多元投资的体制改革，尽快发展成为由众多供气、供油主体参与竞争，并按照现代管道运行模式运作的高效市场。

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