“岸—城融合”视角下的沿边口岸城镇产业规划思考与实践

李燕 徐北静

摘要：随着我国全方位对外开放战略的实施，沿边口岸逐渐成为我国与周边国家实现设施互通互联、资源高效配置、产业配套协作的战略前沿，是我国全面构建“三位一体”对外开放格局的重要组成部分。然而，我国大部分的沿边口岸仍存在口岸经济基础薄弱、产业类型单一、经济辐射带动能力不足、岸城经济联系薄弱等问题。在“一带一路”等国家重大战略机遇下，如何构建开放性、引领性、带动性更强的产业体系，进一步强化沿边口岸的前沿窗口作用是未来沿边口岸城镇经济发展面临的重要问题。本文以内蒙古巴彦淖尔市乌拉特中旗甘其毛都镇为例，从加快发展口岸经济的必要性、发展方向与重点等方面，阐述构建打造内外联动、开放型产业体系，构建口岸经济“核心—外围—腹地”圈层结构的思路与路径。并在此基础上，总结出我国沿边口岸城镇更好的参与区际联动发展、融入对外开放格局的口岸经济发展建议。

关键词：一带一路；口岸经济；产业规划；口岸城镇；圈层结构；甘其毛都镇

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.015 中图分类号：F292

文章编号：1009-1483（2018）10-0092-07 文献标识码：A

Consideration and Practice on Industry Planning of Border Port Towns under Perspective of"Port-Towns Relationship"： A Case of Ganqimaodu Town in the Inner Mongolia Autonomous Region

LI Yan， XU Beijing

[Abstract] With the implementation of the national strategy of the multi-directional opening， border ports have become the frontier with infrastructures well connected， resources efficiently allocated and industry highly cooperated， which as important parts of the multi-directional opening pattern in our country. However， many border ports have problems of weak economic foundation， single industry structure， poor links between ports and towns. Under the major national strategic opportunity of the belt and road initiative， how to construct a more open， leading and driving industry system will be the important issue for border port towns in the future. This paper illustrates the necessities， directions and priorities of accelerating the port economy， and the paths of constructing the open industry system and core-periphery-hinterland layer structure， taking Ganqimaodu town in the Inner Mongolia autonomous region as the case. Finally， issues for further study are put forward.

[Keywords] the belt and road initiative； port economy； industrial planning； port towns； layer structure； Ganqimaodu town

引言

改革開放以来，我国对外开放从东部沿海开放到沿江、沿边开放，逐步形成沿海、内陆和沿边“三位一体”的对外开放格局。从对外开放的现实基础来看，沿边地区经济发展、对外开放水平与沿海地区仍存在很大差距，“东强西弱、海强边弱”的状况依然存在。自中共十八届三中全会提出推进“一带一路”战略实施，沿边地区在我国对外开放体系中的战略地位被进一步放大，沿边地区开放和发展迎来黄金时期。

我国沿边开放模式经历了从口岸建设1.0版、岸城互动2.0版到腹地支撑3.0版的演进[1]，但大部分沿边口岸仍处于口岸与境外沿边地区经济融合度不高，口岸发展与城市发展脱节、互动较弱的状态中，口岸的“过货化”问题突出[2]。在新的历史机遇下，沿边口岸城镇作为沿边开放的重要支点，承担对外基础设施、资源开发、产业合作、金融合作、文化交流等领域开放合作的国家使命。以扩大沿边开放为突破口，以发展口岸经济为重点，如何构建开放性、引领性、带动性更强的口岸经济体系、实现口岸与城镇融合发展是未来沿边口岸城镇发展面临的重要问题。

1 沿边口岸城镇发展的特征及问题

我国陆地边境从广西北部湾至辽宁鸭绿江口，边境线长度超过2万公里，分布着9省（区）的136个边境县（旗、市、市辖区）和新疆生产建设兵团的58个边境团场，与周边14个国家和地区接壤，面积212万平方公里，占我国行政区划总面积的22%。

1.1 从边缘走向前沿：口岸城镇进入快速发展通道

自1992年国家实施沿边开放战略，批准设立14个沿边开放城市和15个国家级边境经济合作区以来，我国沿边口岸城镇在口岸通关需求、边贸经济推动等作用下，基础设施建设不断加强，也带动了口岸城镇就业容量、城镇规模的扩大及口岸经济发展水平的提升（见表1）。以内蒙古自治区巴彦淖尔市乌拉特中旗甘其毛都镇为例，随着甘其毛都口岸从对蒙边境贸易临时过货点发展到常年开关陆路口岸，甘其毛都城镇从简单的居民服务区扩展到建筑量达到120万平方米的城镇地区，人口从十年前的3000人扩张到2万人。并于2012年设立甘其毛都镇，镇区面积达到1.2平方公里，物流园区面积2.7平方公里。

1.2 从低水平均衡到差距扩大：口岸城镇发展的矛盾愈发凸显

在沿边口岸城镇快速发展的同时，城—镇发展不均衡、口岸—城镇职能不平衡等问题愈发突出。其中，最核心的问题就是口岸城镇发展水平差距的扩大。截至2013年，我国28个边境城市的户籍人口、国内生产总值、规模以上工业总产值占整个沿边地区（136个县）的比重达到一半左右。而另一方面，绝大多数的口岸城镇面临岸城关系不协调、口岸城镇职能发育不足的问题。王亚丰等对中国东北地区15个沿边口岸与口岸城市关系的研究发现，这15个口岸城市都处于口岸职能与城市职能关系的不平衡状态，且随着这种不平衡发展的加速，导致一些口岸城市发展停滞不前甚至衰退[3]。城市对口岸的高度依赖导致的口岸城镇经济自主增长机制不健全、口岸经济与城市自身产业发展的脱节是造成这种不平衡的主要原因。

2 沿边口岸城镇经济发展的主要趋势

口岸经济以对人流、物流、资金流、信息流等经济元素的汇集、组合、交换功能为基础，以国际交通带动贸易、加工、仓储、旅游、金融、服务业、基础设施建设等经济活动为重点[4]，是以口岸为核心、直接或间接依托口岸而存在和发展的跨行业、跨地域、多层次的复合型经济，是口岸与口岸城镇互动发展的根本动力[5-6]。随着我国对外开放的不断深入，口岸经济在涵盖产业类型、辐射空间范围和开放平台等方面都发生了一定的拓展和演化，因此，也对口岸城镇产业体系的重塑提出了新的要求。

2.1口岸—城镇关系增强，带动产业向多元化发展

随着口岸人流、物流、资金流等流通的增长，口岸由传统的过货通关职能向边境贸易、后方加工等复合型职能转变，随即也带动口岸城镇产业发展的多元化及城镇职能向综合性转变。依托口岸形成的产业职能仅仅成为口岸城镇的部分职能，口岸城镇对口岸的依赖程度呈下降趋势，而由产业发展带来的人口集聚、资源、设施的完善带来更多城镇职能进入。最终，将进一步强化口岸与口岸城镇的良性互动关系，带动口岸城镇产业链条的横向拓展和纵向延伸。

2.2 口岸经济空间不断扩大，圈层结构显现

当口岸经济的辐射空间超越口岸城镇范围，口岸经济的空间范围将以口岸为基点、沿着“口岸—腹地”的主要经济联系轴线向外拓展，进而形成依据经济活动与口岸本身联系紧密程度的圈层结构[7]。其中，第一层次是以口岸、互贸区、口岸物流园区等与口岸功能直接相关的职能和产业构成的空间区域；第二层次则一般包括距离口岸200公里、依托口岸发展起来的区域，主要用于开展口岸加工工业、跨境经济综合服务等经济活动；第三层次一般涵盖距离口岸400公里的腹地区域，主要用于开展间接与口岸相关的经济活动，包括矿产资源、农副产品等进出口加工产业链、区域旅游合作等。随着口岸经济辐射带动能力的持续增强，口岸与腹地经济发展的产业链条也将逐步形成，进而带动由口岸到腹地中心城市纵深配置的城镇体系的不断发展完善（见图1）。

2.3口岸经济开放平台不断升级，推动跨境次区域合作

十八大以来，随着“一带一路”、设立自由贸易试验区等国家战略的推进，加速口岸经济发展的开放平台在不断的升级。第一，互市贸易区作为口岸经济的重要窗口，发展模式及布局模式正在发生改变：由单纯的边民小额贸易、易货贸易向出口加工贸易、国际物流贸易、电子商务贸易发展模式转变；将口岸边民互市贸易区从口岸延伸到镇区，实现镇区与口岸的联动发展。第二，跨境经济合作区正在成为开发开放的新支点。近年来，我国跨境经济合作区迅速兴起，其作为次区域经济一体化的新形态，在推动边境次区域合作中起到了重要作用，成为推进沿边开放和区域合作的重要平台。跨境經济区不仅成为双边贸易的主要载体，进一步扩展到生产、物流、旅游等多个领域的合作，在经济合作区内优惠政策的作用下，区内的生产要素和资源更加顺畅地流动，深化合作程度并提升区域整合力[8]。

3沿边口岸城镇“岸—城融合”产业发展的路径探讨——基于甘其毛都镇的规划实践

为适应沿边口岸城镇能级不断提升、经济空间辐射范围拓展、开放等级进一步增强的新态势，以促进“岸—城融合”发展为出发点，从延伸新业态、拓展新空间、打造新平台等方面入手探索沿边口岸城镇产业发展的新路径。本文试通过甘其毛都镇产业规划案例，更具体的阐述如何将“岸—城融合”理念应用至沿边口岸城镇产业发展的考量（见图2）。

3.1积极延伸产业“新业态”，打造内外联动的产业体系

如何“利用国际国内两种资源、开拓国际国内两个市场”，是沿边口岸城镇产业体系构建的出发点。就甘其毛都镇而言，其作为过货量全国第二的公路口岸、自治区过货量最大的公路口岸，是自治区对蒙陆桥经济重要的“能源通道”。在甘其毛都产业体系构建中，一方面需要考虑继续打好能源这张牌，推进能源经济由“过货型”向“加工型”转变；另一方面则需要从产业结构的多元化方面着手，提升甘其毛都镇经济综合实力和抗风险能力。最终，提出构建以国际物流为基础产业，口岸贸易、旅游休闲等为特色产业，农副产品加工、现代装备制造为潜力产业的“1+2+2”多层次、复合型大口岸经济体系。

3.1.1提升发展国际物流业，搞活“大流通”

（1）以口岸体系完善和口岸通道提升为重点，提高流通效率

总体来看，甘其毛都镇物流基础设施相对滞后，大宗能源运输仍以公路运输为主、物流成本较高，且客货、轻重通道混合，严重影响通关效率，不能适应未来沿边口岸城镇“大流通”的发展需求。基于此，对应提出三大发展重点：一是积极争取跨境铁路建设，近期推进甘泉铁路向北延伸，对接蒙古国塔本陶勒盖和奥云陶勒盖至嘎顺苏海图口岸铁路，强化中蒙跨境能源资源运输通道，远期争取将甘泉铁路延伸至乌兰巴托，为中蒙跨境经济合作、边贸项目落地、跨境旅游等提供支撑；二是针对甘其毛都口岸以矿产资源等大宗商品进口为主的特殊性，争取依托跨境铁路新建以矿产资源进口为主要功能的铁路口岸，并配套完善“一关两检”职能，进一步提高口岸通关效率；三是以口岸通道升级扩容为重点，加强旅检通道、普通货物通道和重载货物通道建设，建成“客货分离、轻重分离”的口岸通道，进一步提升通行效率。

（2）深化物流载体平台建设，推进口岸服务型园区向综合服务型园区升级

物流园区是物流业规模化、集约化发展的重要载体。特别对沿边口岸城镇而言，加快推进现代化的物流载体平台建设，是适应边境贸易与国际物流的需要，也是增强供应链管理服务功能、强化口岸城镇国际物流枢纽地位的重要举措。通过对满洲里、霍尔果斯等口岸城市物流园区的发展经验研究，发现随着口岸城镇物流运输、集散需求的增强，带动物流园区的运输方式和服务功能的演进：运输方式从单一的公路运输向公铁联运、公铁空多式联运转变；物流园区服务功能也愈发多元化，口岸保税、冷链仓储、咨询信息、金融保险、运营培训等综合服务体系逐渐形成。

（3）提高物流服务能力，促进物流业和相关产业联动发展

口岸城镇物流产业的发展高度依赖进出口结构，且与相关的制造业、农牧业、商贸服务业具有紧密的联系。就甘其毛都镇而言，一是要进一步强化煤炭、铜精粉等大宗商品物流跨区域集散功能，打造具有影响力的以矿产资源为重点的大宗商品物流集散中心；积极推进大宗商品专业化交易平台建设，着力发展合同交易、网上交易、现货合同交易、电子商务等新型交易方式，增强信息查询、抵押融资、电子支付、国际分销、跨区采购、合同采购等综合服务功能，推进大宗商品交易金融化。二是加快发展低温仓储和配送为一体的农产品冷链物流，以鲜活农畜产品、果蔬、食品等为主，鼓励和支持多家企业联合建立生鲜配送中心，扶持和培养一批专业冷链物流企业，加大冷藏车辆和技术的投资，推进冷链物流规模化、规范化经营[9]。三是积极拓展物流新业态，发挥口岸加工区的平台优势，大力拓展进口商品的展销、展示、集散内销、贸易服务等增值功能，积极发展为国际中转、转口贸易和加工贸易等配套的保税物流业。

3.1.2商贸、旅游联动发展，激发产业新活力

发展口岸贸易、开发边境旅游都是口岸城镇聚人气、增活力的主要手段。

（1）大力发展口岸贸易，对接“大商贸”

甘其毛都自古以来处于草原丝绸之路的商贸动脉上，在盛唐时期被誉为“参天可汗道”，是通往回纥牙帐的交通要道和商贸通道。随着国家“一带一路”倡议及内蒙古向北开放战略的深入推进，有利于甘其毛都镇进一步开拓蒙俄市场，通过发展边境贸易、国际贸易和保税贸易，进一步推进口岸贸易多元化、均衡式发展，完善口岸进口与消费、进口与出口、贸易与制造、批发与零售、保税与非保税的商贸功能，加快口岸贸易自由化进程，促进边境贸易向加工、投资、贸易一体化转型，建成中蒙口岸贸易的重要窗口。其中，发展口岸特色边贸有利于打造口岸商贸业发展的新亮点，通过完善边境通道互市点，加快边民互市通道建设，培育和建设农产品、日用消费品、工程机械、大宗商品等一批边贸市场，扩展互市贸易区，加快形成以“互市点—边贸市场—互市贸易区”为主体的全方位、多层次、宽领域边境贸易发展格局；此外，保税贸易也是适应口岸贸易发展的新思路，通过建设为国际商品贸易服务的保税仓库、保税区、寄售代销和免税品商店等，吸引进来料加工企业、保税工厂、保税集团入驻[9]。

（2）着力推进边境旅游业发展

甘其毛都草原生态旅游资源及边境文化旅游特色突出。境内自然旅游资源包括内蒙古乌拉特梭梭林蒙古野驴国家级自然保护区、鬼谷岩画及作为甘其毛都城镇意象表达的千年古榆；文化旅游资源包括甘其毛都口岸和汉长城遗址；那达慕、驼文化节、马文化节等节庆活动不仅是旅游的促销品，在一定程度上也是新的旅游吸引物。基于以上特色旅游资源，开发“草原生态、边境文化”产品是甘其毛都旅游业发展的重要方向。此外，深入挖掘甘其毛都两千年“旅蒙商道”历史驿站的商贸旅游资源特色，结合互市贸易区开发建设，打造“旅蒙商道”综合型旅游度假区、古今历史驿站博物馆等商贸旅游景区，也是推进商贸、旅游联动发展，打响特色边境旅游品牌的重要抓手。

3.1.3 引导发展出口加工制造业，拓展产业新增长点

随着沿边开发开放步伐的加快，且在劳动力、资源、政策等多重红利叠加优势下，为沿边口岸城镇承接东部产业梯度转移、对接国外消费市场、推动跨境产能合作、加快發展边境特色工业打开了发展空间。就甘其毛都镇而言，其属于生态环境脆弱地区及水资源短缺地区，不宜发展高耗水、高耗能、高污染的产业，适宜发展面向蒙古国日用轻工、农副产品需求的家电、纺织服装、日用百货、特色农产品加工等出口加工产业。且随着沿边口岸城镇跨境产业合作的进一步加强，可通过设立跨境经济合作区，借鉴OPA（Outward Processing Arrangement，即外发加工）模式，实现“一区两国”跨境产业深度合作。

3.2 拓展产业发展“新空间”，构建口岸经济圈层结构

沿边口岸经济辐射空间范围的扩大，不仅包括以口岸为主要节点对接国外市场与资源的外向型联系空间拓展；也表现为通过“口岸—城镇”“口岸—工业园区”联动发展[10-11]，依托主要交通廊道和经济走廊形成的口岸与腹地紧密联系的口岸经济圈层结构。基于对甘其毛都镇口岸经济功能组织的空间分析，可进一步对其口岸经济圈层进行空间划分。总体而言，甘其毛都镇主要通过甘泉铁路向东南对接呼包鄂经济区，以及沿S212形成的“甘其毛都—巴彦淖尔—乌海”发展轴，实现与区域性中心城镇的联系。基于这两大经济发展走廊，规划提出通过加强“口岸—城镇”“口岸—工业园区”两大联动、构建“核心层—外围层—腹地层”三级口岸经济圈层的产业空间拓展思路（见图3）。

3.2.1 加强“口岸—城镇”“口岸—工业园区”两大联动

加强“口岸—城镇”联动，进一步强化对区域性中心城镇作为腹地市场的需求分析，探索构建大商贸、大旅游、大物流等区域性产业体系的主要方向和重点内容；加强“口岸—工业园区”联动，通过探索“前岸—中区—后厂”的发展模式，以工业园区作为主要平台，延伸区域性优势产业链条。

3.2.2 构建“核心层—外围层—腹地层”三级口岸经济圈层

核心层：依托口岸及通道建设，对现有物流园区进行提质扩容，完善物流园区保税仓储、流通性简单加工和增值服务、保税物流等功能，做大做强国际物流产业；充分利用同蒙古国接壤的有利条件，大力发展农副产品、服装、机械设备零部件组装等出口产品加工业；以建设国门、界碑等边关文化主题景区为重点，大力发展边境旅游业，打造跨国旅游区。

外围层：依托交通走廊，加强与甘其毛都口岸加工园区、巴彦淖尔经济开发区等工业集聚区的联系，实现原材料与生产加工基地的联动发展，延伸出口加工产业链；通过开发口岸游牧文化旅游、边境游、商贸旅游、购物旅游等的发展潜力，强化巴彦淖尔市域“边境—草原—山地—湖泊—黄河”一体化的区域旅游线路；面向蒙古国市场需求，加强与牧羊海、临河区、五原县等农牧业联系，构建特色农牧业种养殖及农产品加工产业链。

腹地层：构建新型煤化工和氯碱化工循环经济产业链，打通“甘其毛都—巴彦淖尔—乌海”中蒙能源矿产资源合作通道；强化与包头市产业集聚区、呼和浩特出口加工区的经济联系，打造面向蒙古国市场，以新材料、电子信息、装备制造等为重点的出口加工产业链；面向国内外市场，依托呼包鄂等区域性中心城市，积极融入区域旅游体系。

3.3 努力打造高能级的开发开放“新平台”

总体来说，我国沿边地区产业合作开发水平不高、对外贸易开放程度不大，特别与沿海地区相比，缺乏引领区域经济一体化发展的高水平平台[12]。就我国现有保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区、综合保税区等6类海关特殊监管区域而言，一半以上分布在东部沿海地区。

3.3.1 积极推进边境贸易发展，推动互市贸易区向更深层次、更高水平发展

创新互市贸易发展平台，通过打造品牌展会、设立特殊免税店等方式，打造具有影响力的边境国际购物中心。积极争取贸易自由化政策先行先试，包括争取国家支持、提高互市贸易免税额度，实行免税购物游补贴等，扩大互市贸易区自由度[13]。

3.3.2 基于两国经贸基础，探索发展跨境经济合作区的新思路、新模式

加快建设集口岸、物流园区、工业园区、文化旅游于一体的跨境经济合作区，争取出口加工区、综合保税区、跨境旅游区等项目，探索“两国一区、分别管理、统筹协调、一区多园”的跨境经济合作区发展运营模式[14-15]，通过赋予相关区域特殊的财政税收、金融、投资、贸易及其他配套政策，吸引境内外资金、项目、技术和人才参与合作区建设。

4 思考与建议

本文通过分析我国全方位对外开放新形势下对沿边口岸城镇经济发展提出的新任务和新要求，并结合沿边口岸城镇经济发展的主要趋势，以内蒙古甘其毛都镇为例，提出构建沿边口岸城镇产业体系的主要方向和內容。以此为基础，笔者针对沿边口岸城镇产业体系构建提出四点思考：第一，在目前经济开放程度快速提高的背景下，想要进一步提升沿边口岸城镇的经济辐射带动能力，需要从更大的区域层面入手寻求产业发展的突破口和切入点，构建口岸—城镇联动、口岸—园区联动、窗口—腹地联动发展的“大口岸”产业体系；第二，加大加工贸易、跨境旅游、口岸物流、国际金融等外向型产业的培育力度，重点打造跨境产业链和跨境产业集群是沿边口岸城镇产业发展的重中之重；第三，积极对接国家各项开发开放政策，推进跨境贸易人民币结算、跨境经济合作区建设等的先行先试，探索沿边地区经济发展的新机制，有利于促进沿边口岸城镇从政策洼地变产业高地；第四，针对一些经济体量大的沿边口岸城镇，行政级别过低是制约其口岸经济进一步提升的重要瓶颈，可以尝试通过争取镇级市试点的方式，全面提升沿边口岸城镇事权、财权、人事权、用地指标等保障能力，进一步拓展城镇功能、释放沿边口岸城镇的经济发展活力。

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