完善人民调解制度的思考

【摘要】：人民调解是我国一项重要的社会纠纷解决制度，其在预防化解矛盾纠纷、维护社会和谐安定等方面具有不可替代的作用。但是由于社会的发展，纠纷类型多样等原因，这一制度功能的发挥以及制度本身的发展受到了制约。为此，要对人民调解制度进行完善，以促进和保障人民调解制度的科学运行。

【关键词】：人民调解制度 司法确认 调解法

一、新时代人民调解制度的定位及其发展

人民调解是具有中国特色的法律制度，也是以非诉讼方式解决社会矛盾的一种行之有效的司法行政手段。将人民调解纳入公共法律服务，是新时代对人民调解制度的新定位。为了更好地体现人民调解的群众性、自治性、民间性，充分发挥其作用，需要将其纳入公共法律服务予以升级完善。人民调解制度对法治宣传、公民法律意识培养、社会组织参与矛盾纠纷化解、矛盾纠纷预防等等，都有积极的作用。将人民调解定位为公共法律服务的内容，升华了人民调解在新时代的新定位，有利于充分发挥其在整个国家治理中的作用。

改革开放以后人民调解工作得到了很大的发展，2003年最高人民法院和司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》与《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释颁布之后，人民调解工作的开展步入一個崭新的历史时期。2008年国家启动新一轮司法改革，在调解制度建设方面部署了“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制”的改革任务，将多元纠纷解决机制改革列入改革措施方案中。2009年7月最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，该意见对各种调解与诉讼衔接机制进行比较严格的规范。2010年8月《中华人民共和国人民调解法》颁布，该部法律规定了调解的组织形式及调解员的任职条件、保障措施、行为规范等具体内容，进一步确认人民调解与其他矛盾纠纷解决方式的衔接机制。《民事诉讼法修正案》于2013年1月正式实施，该部修正案将非常重要的调解协议司法确认程序纳入到立法内容中，这些规定的颁布、实施有利地促进人民调解制度的建设和良性发展。

二、现行人民调解制度面临的问题

近些年来，利益格局不断调整、各种社会矛盾凸显，人民调解工作面临新的发展机遇的同时，也面临着巨大的挑战。笔者拟从以下四个方面分析人民调解制度的现实困境。

（一）新型纠纷的出现加大调解难度

随着社会的进步和经济的发展，民间主要矛盾纠纷发生新变化，之前人民调解工作主要是解决婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、工资拖欠、工伤索赔等矛盾，现今出现了大量的涉及到房地产买卖、金融证券、知识产权、土地征用、征收补偿等新型纠纷，处理这些矛盾时既需要一定的专业知识，也需要丰富的调解工作经验，矛盾纠纷呈多样化、复杂化趋势在一定程度上加大了人民调解工作的难度。

（二）人民调解协议的法律效力问题

2010年颁布的《人民调解法》较之以往的人民调解立法，赋予了人民调解协议的法律效力，确立了调解协议的司法确认程序，然而，由于立法对当事人申请调解协议司法确认的条件过于严格，在一定程度上制约了调解协议法律效力的实现。《人民调解法》第31条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”第 33 条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”依上述两个法条，一方面规定当事人应当履行调解协议，另一方面又规定如果当事人欲对调解协议进行司法确认，则必须由双方当事人共同向法院申请，即如果任何一方不申请司法确认，则调解协议仍只具有民事合同的效力，而不具有强制执行力。这样的立法，会导致当事人一方完全可以无视调解协议的效力而反悔或不按照协议履行义务，从而使得人民调解协议本身的法律效力似乎并未在实质上得到加强和保障。同时，笔者认为“当事人共同提出申请”才能启动司法确认程序的规定背后存在着一个逻辑上的悖论，“即通过人民调解达成协议后，如果义务人有意履行，申请司法确认即显得毫无必要；如果义务方不准备履行，双方则难以达成向人民法院申请确认的所谓另一个合意，相关程序亦无法得以展开”。

（三）人民调解的人才队伍建设问题

20世纪80年代以来，随着社会结构从“熟人社会”向“陌生人社会”转变，纠纷越来越多，特别是涉法纠纷、专业性纠纷不断的增加；同时随着我国法制建设不断发展，民众的权利意识逐渐提高。总之，纠纷客体和主体的变化对人民调解员的专业知识和技能提出了迫切要求。为回应民众的这一要求，有关人民调解法律法规对人民调解员的专业素质做出了初步要求。2010年《人民调解法》第20条第1款规定：“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。”2011年《司法部关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》要求行业性、专业性人民调解委员会加强专业化、社会化人民调解员队伍建设。实践中也加强了人民调解员队伍的专业化、职业化建设。但目前人民调解员队伍的专业化、职业化程度仍有待提高。其次，人民调解员的流动和流失比较大，人民调解员队伍存在不稳定现象。而人民调解员调解技能的提高往往要靠其调解经验的积累和调解实践的历练，人民调解员队伍的不稳定必定会影响人民调解员的专业化、职业化。与此同时，传统的人民调解带来的人民调解员年龄老化严重的问题也存在着，实践中，多数调解员都是由退休职工或年长的村民、居民担任，他们主要依靠当地纠纷解决惯例、个人实践经验和权威影响，并侧重于以思想教育和道德感化的方式“以情说理”来解决纠纷，而缺乏运用法律、政策调解纠纷的能力，这样难免会导致调解偏离法治的轨道，损害人民调解的合法性和公正性。

（四）人民调解的经费保障问题

人民调解经费的短缺，一直以来都是制约人民调解制度发展的瓶颈。主要体现在以下两个方面：一是人民调解委员会工作经费缺乏资金保障。根据相关人民调解法律法规的规定，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的工作报酬，由村民委员会或者居民委员會、企事业单位落实。事实上，这种规定往往因基层组织的财力不足而难以得到落实。加之人民调解委员会调解纠纷不收取费用，自身又没有创收途径，使得人民调解工作时常陷入经费紧缺的无力境况，从而导致人民调解工作难以正常运行和发展。二是人民调解员的工作报酬没有保障。实践中，人民调解员解决纠纷通常没有任何报酬，即使因调解工作所产生的误工补贴的兑现也得视基层组织的财力状况而定，对于很多财力不足的基层组织，人民调解员的误工补贴非但很少，甚至存在拖欠现象。由于缺失合理的利益补偿机制，无形中导致人民调解员工作的主动性、积极性的下降，从而直接消减了人民调解工作的成效。可以说，经费保障已成为关乎人民调解委员会生存和发展一个关键性问题，如果解决不好，将极有可能导致人民调解委员会成为虚设的组织，这无疑违背了这一制度设计的初衷。

三、完善人民调解制度的建议

（一）扩大和明确人民调解的适用范围

为了充分发挥人民调解化解矛盾纠纷的重要功能，立法应当根据现实需要，明确和扩大人民调解的适用范围。对于调解的适用范围，一些域外立法采取了列举式的规定，如美国的社区调解和日本的《民间调解法》，这种立法模式的优势在于对调解的具体适用范围清晰明确、易于把握、便于操作，值得我们借鉴。但鉴于我国社会转型期各种民间纠纷纷繁多样、新型纠纷不断出现，立法不可能将其列举殆尽的实际，笔者建议立法可以采用混合式即概括式加列举式的模式来确定民间纠纷的范围。一是概括性的规定人民调解的范围，明确规定凡属私法范畴的纠纷，均可通过人民调解的途径予以解决。二是对比较常见的成熟的民事纠纷类型进行列举式规定，如将传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务等常见、多发的民间纠纷，以及劳动争议、土地承包、拆迁征地、物业服务、环境保护、消费者权益等新型社会纠纷一并列举在“民间纠纷”的范围之内。这样的立法模式既可避免单纯的概括式规定过于抽象、不易操作等缺点，又可克服单纯的列举式规定的繁琐、不免遗漏等不足。

（二）完善人民调解协议司法确认制度

人民调解协议效力不强一直是制约人民调解制度功能发挥的重要因素，因此提升人民调解协议的效力，有条件地赋予人民调解协议强制执行力，对于保障人民调解制度有效发挥功能具有重要意义。

具体而言，一是将《人民调解法》第 33 条之规定，即：如果当事人要对人民调解协议进行司法确认，进而获得法院对调解协议的强制执行力，则必须由双方当事人共同向法院申请，修订为经过人民调解委员会调解达成的调解协议，经一方或双方当事人申请，法院审查认为调解协议合法有效的，出具人民调解协议确认书并赋予其强制执行力。二是完善司法确认程序中的救济机制，增设救济当事人的制度。依照非讼程序的法理，非讼判决所形成的法律文书不具有既判力，也就是说非讼案件审理结束后，如果发现在认定事实或者适用法律方面有错误，或者是出现了新情况，新事实，不能按照再审程序对该裁判提起再审，但是原申请人可以申请撤销裁决也可以重新申请法院依照非讼程序做出新的裁决，法院发现原先做出的确认结果确有错误时，即经审查，可以直接撤销原确认结果。而司法确认程序作为非诉程序的一种，也应遵守上述原则。具体来说，应明确规定当事人认为人民法院不予司法确认裁定错误时，可以申请撤销裁定，人民法院发现错误时，也应主动撤销裁定。

（三）培养专职的人民调解员队伍

在市场经济条件下， 诸多体制发生改变， 如果仍要求人民调解员做无私奉献， 尽管从精神层面上值得肯定， 但从物质层面上必然制约人民调解员积极性的发挥。为了发挥人民调解员的积极性， 必须实行人民调解员职业化：其一，必须保证人民调解员有从事调解工作的能力，即对其进行相关知识培训，确保其有从事人民调解工作的资格和资质。具体来说，司法行政机关应出台系统、科学的人民调解员培训计划，聘请法律专家、心理学专家、社会学专家等专业学科专家以及全国优秀人民调解员，让他们以生动事例，深入浅出的传授专业知识和技能。其二，保证人民调解员有从事调解工作的足够时间，打破人民调解员利用务农或者务工的业余时间调解纠纷的惯例；其三，保证人民调解员获得相应报酬，当前，人民调解员的补贴很少并缺少保证是制约人民调解工作发展的要因。大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设并实现人民调解员专职化，对于预防矛盾激化，及时有效地化解特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾纠纷，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定，具有重要意义。

（四）建立人民调解经费保障机制

目前人民调解经费主要来源于地方财政，某些地方由区县财政预算，大部分地方没有列入财政预算。经费不足是制约人民调解发挥作用的核心因素。根据不同地域经济社会发展程度，科学合理确定分级财政预算人民调解经费的制度十分必要。根据不同地域的经济社会发展水平，应当采取差异化的财政保障办法。经济发达地区，人民调解经费主要应由市、区财政予以保障；经济欠发达地区，人民调解经费的保障渠道主要应通过支付转移等由省级和中央财政予以保障。中央政府、省级政府、地市政府、区县政府等四级政府，全部负有人民调解经费财政预算的职责。具体而言，经济发达地区建立以区县财政为主、省级和地级市财政为辅、中央财政必要补充的机制；西部地区、经济欠发达地区和民族地区建立以中央财政为主、省级和地市财政为辅，区县财政为必要补充的机制。只有通过分级财政预算，人民调解经费投入不足的问题才能得到根本解决。同时，鼓励各类社会组织、各类行业组织、各类公益基金，支持人民调解公共法律服务。有效破解人民调解经费来源难题，保障其在基层社会治理中充分发挥作用，才能体现人民调解健全完善基层群众自治制度的功能。

在当今世界各国都在探索多元化的纠纷解决方式的形势下，人民调解制度在我国继续存在和复兴是不容置疑的事情。虽其未来走向如何，我们还不能作出明确的判断。但可以肯定的是随着其自身和相关制度的完善，人民调解制度在未来的纠纷解决中仍将发挥不可替代的作用。

作者简介：姓名：刘双玉（出生年份1993—），性别：女，民族：汉族，籍贯：广东江门。学历：法学硕士，研究方向：民事诉讼法，单位：广东财经大学，所在省、市：广东省广州市