设施农业发展造成耕地保有量减少应对浅析

裴向伟 王美琴

摘 要：由于国家对发展设施农业高度重视，出台了一系列支持设施农业发展的政策，极大地促进了设施农业的发展，设施农业用地也随之大量增加，造成耕地数量减少。针对以上情况，如何做到既要积极为广大企业、群众搞好设施农用地备案服务，又要做好耕地保护工作，确保完成上级下达的耕地保有量任务这一课题，提出应对建议。

关键词：设施农业用地；耕地倒挂；建议

近年来，由于国家对发展设施农业高度重视，出台了一系列支持设施农业发展的政策，2010年，为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，国土资源部、农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），明确了设施农用地管理有关要求和支持政策。2014年，随着现代农业和土地规模化经营不断发展，为进一步完善现行的设施农用地政策，规范用地管理，国土资源部、农业部又出台《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（〔2014〕127号）。这些惠农政策的推出，极大地促进了设施农业的发展，设施农业用地也随之大量增加。设施农业用地性质属于农用地，按农用地管理，不需要办理农用地转用征用手续，但是，农用地不等同于耕地，每年土地变更调查，仍要相应造成耕地数量减少。西平县也因国家政策影响，设施农业用地也迅速增加，耕地保护形势日渐严峻。

1 西平县近几年土地变更调查因设施农用地造成耕地变化情况

根据国家下发的2015年至2017年土地变更调查结果，西平县耕地数量从79643.79公顷减少到79366.48公顷，三年总计减少277.31公顷（4159.65亩），其中因设施农业占用减少64.34公顷（965.1亩）。具体2015年设施农业占用14.68公顷，2016年设施农业占用13.2公顷，2017年设施农业占用36.46公顷，整体呈逐年增加趋势。

2 已进行备案设施农用地占用耕地情况

按照《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（〔2014〕127号）精神，设施农用地不需审批，实行备案制。为规范设施农用地备案工作，西平县人民政府出台了《西平县人民政府关于进一步支持全县设施农业健康发展规范设施农用地管理的通知》（西政文〔2016〕89号）。从2015年10月开始，截止2018年9月底，经农业、畜牧、国土等部门审查备案设施农业用地共120宗地，共计占用耕地282.98公顷（4244.457亩）。具体情况如下：

2015年设施农业用地备案7宗，共占用耕地2.84公顷（42.528亩）；2016年设施农业用地备案40宗，共占用耕地21.24公顷（318.56亩）；2017年设施农业用地备案29宗，共占用耕地19.19公顷（287.794亩）；2018年截至9月底，设施农业用地备案44宗，占用耕地239.71公顷（3595.692亩）。

3 设施农业用地占用耕地情况分析

从近几年我县已备案设施农业占用耕地数据可以看出，近年来我县设施农业发展速度快，规模化养殖业、种植业发展迅速。特别是大型现代化养殖项目发展迅速、规模大、占地面积大。其中西平县牧原农牧有限公司设施农业项目用地105.25公顷（1623.762亩）；河南森亚牧业有限公司养殖项目用地6.33公顷（95.015亩）；河南丰源和普农牧有限公司的设施农业项目用地52.94公顷（794.09亩）；谭店乡两个养殖项目用地29.11公顷（436.637亩）；专探乡两个养殖项目用地12.48公顷（187.169亩）；五沟营镇两个养殖项目用地37.3公顷（559.91亩）等。除此之外，还有几个大型项目还未完成备案（比如：河南丰源和普农牧有限公司在盆尧、二郎、重渠三个乡的五个养殖项目拟占地968.95亩），占地面积也比较大，这势必造成我县耕地大量减少，出现耕地保有量倒挂现象。

2017年《西平县土地利用总体规划（2010-2020年）》调整完善成果确定我县规划期内耕地保有量指标为79260公顷，2017年土地变更调查我县年末耕地79366.48公顷，2017年我县实际耕地数量与规划确定耕地保有量相比还结余106.48公顷（1597亩）。但是，2018年土地变更调查即将开始，2018年已备案的设施农业用地44宗将纳入变更，涉及占用耕地239.71公顷，以及河南丰源和普农牧有限公司在盆尧、二郎、重渠三个乡的五个养殖项目拟占地64.6公顷，仅此一项占地与2017年结余的106.48公顷（1597亩）相比，我县就会出现197.83公顷（2967.45亩）耕地保有量倒挂，若加上建设占用、违法占地等，耕地倒挂将更加严重，规划确定的耕地保有量指标将无法完成。

4 针对存在问题的应对建议

因发展设施农业是国家政策支持的，得到广大群众的拥护，发展设施农业的热情很高。根据“放管服”精神，在农业、畜牧和乡镇政府按各自职责把好关后，国土部门既要积极为广大企业、群众搞好设施农用地备案服务，又要做好耕地保护工作，确保完成上级下达的耕地保有量任务。鉴于此，提出以下建议：

1、由于设施农业用地量大，特别是现代化大型养殖业，

需大量生产设施和附属设施用地。建议地方政府以及相关专家学者向上级部门呼吁，可否将养殖业中的生产设施用地仍作为耕地属性进行保护，这样就不会造成耕地大量减少，对耕地保有量尤显重要。

2、对于设施农业用地，参照“占补平衡”政策，由县

政府先行负责协调养殖业的附属设施、生产设施，种植业的配套设施的占补平衡指标。设施农业用地单位按照购买“占补平衡”指標的标准缴纳复垦保证金，待设施农业用地复耕合格后，复垦保证金足额退还。

3、强化复垦保证金的收缴，根据属地管理原则，由设

施农用地所在地乡镇政府切实将复垦保证金收缴到位，确保设施农用地到期后的耕地复垦。

参考文献

[1]《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（〔2014〕127号）

[2]刘崴《设施农用地管理中的问题及对策研究》国土资源，2016（05）

[3]马聿浩《对养殖类设施农用地发展的思考——以建德市为例》浙江国土资源，2015（11）