新制度经济学与高校困难生资助公平

黄开洁　付龙海

摘 要： 本文从新制度经济学的角度探讨高校困难生资助的公平，认为新制度经济学的制度理论对资助公平有着重要影响。只有资助政策的规则公平，才能确保资助的公平。为了确保资助公平，从政策制定层面，完善资助法律法規体系；从政策执行者的层面，不断提高资助队伍素质；从政策监督机制层面，健全资助监督机制系统；从政策科学研究层面，深入开展调查研究工作；从政策宣传通道层面，引导舆论营造良好氛围。

关键词： 新制度经济学 困难生资助 公平

高校困难生资助是保障高等教育公平的一项重要举措，其公平问题受到广泛的关注。公平是学生资助制度发展的根本理念，效率是学生资助制度的重要目标和价值[1]（1），高校困难生资助的公平和效率是高等教育面临的一项重要课题。新制度经济学的制度理论为我高校困难生资助的公平研究提供了新的视角，本文试图从新制度经济学的角度对高校困难生资助的公平进行分析。

一

新制度经济学（New Institutional Economics，缩写为NIE）诞生于20世纪60年代，在80年代后成为主流经济学思想并广为流行。该学说是当代西方经济学的主要流派之一，以科斯（Ronald H. Coase）等人为代表。该学派将更早的制度经济学与新古典主义经济学的架构，应用于构成经济活动底层基础的社会与法律规范分析之上，并将制度纳入经济分析的范围，从一个崭新的视角分析经济行为、人与人之间的经济关系。因此，制度变迁理论是新制度经济学的非常重要内容。其代表人物是道格拉斯·C·诺斯（Douglass C. North）。

在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，诺斯提出：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们相互关系而人为设定的一些制约。”[2]（3） 制度包括正式制度（也称 “正式制度安排”、“正式约束”或“正式规则”）和非正式制度（也称“非正式制度安排”、“非正式约束”或“非正式规则”）。正式制度包括政治及司法规则、经济规则和合约，是人们有意识创造出来并通过国家等组织正式确立的成文规则，基本上是一个经过人类设计的成文法的范畴。正式制度是一种等级结构，从宪法到成文法与普通法，再到明确的细则，最后到个别契约，共同约束着人们的行为。非正式制度是人们在长期社会交往中逐步形成、并得到社会认可的一系列约束性规则，是那些对人的行为的不成文限制，包括行为规则、价值信念、伦理道德、文化传统、风俗习惯、意识形态、习俗和宗教等，是与法律等正式制度相对的概念。非正式制度的存在是由于正式制度不可能穷尽人的行为，因此无法对人的任何可能行为进行有效的规定。非正式制度在社会生活中起着重要的作用。在正式制度出现之前，人们之间的关系是靠非正式制度约束的。正式制度的形成以非正式制度为基础，譬如一些法律法规就是在风俗习惯的基础上形成的，一定的意识形态也可以成为正式制度安排的指导思想。一项完整的制度安排，不仅包括正式制度，而且包括非正式制度安。正是由于非正式制度的嵌入，正式制度和非正式制度才成为一个整体。非正式制度对于正式制度发挥支持、补充等作用，因此不能忽视非正式制度的作用。

由于正式制度是人们有意识地创造的正式和成文的相关规定构成的规范体系，因此它们在社会活动中具有明确的合法性，并靠组织的正式结构实施。正式制度具有强制性和间断性等特点，其变迁可以在“一夜之间”完成。非正式制度具有非强制性、自发性、广泛性和持续性的特点，其变迁是缓慢渐进的，具有很强的“顽固性”。在现实生活中，正式制度只占据整个社会约束的小部分，人们生活的大部分行为还是由非正式制度约束的。

二

关于“什么是公平”，理论界一直没有形成普遍认可的定义。从语义层面上，公平与均等词语联系紧密，但并不等同。公平的不一定是均等的，均等的也不一定是公平的。

在有关公平概念的研究中，美国哈佛大学教授约翰·罗尔斯的《正义论》一书自1971年问世以来，在西方国家引起了广泛的关注，被视为二战后西方政治哲学、法学和道德哲学中最重要的著作之一。罗尔斯把他的公平观概括为两个原则：“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[3]（56）第一条原则实际上就是平等性原则，即每个人都享有平等的权利，可以获得均等的机会和自由。但是，个人基本公平会受到诸多因素的影响，导致平等。为此，罗尔斯设计了第二个原则，从结构上探讨如何保证平等的自由原则得以实现。第二个原则“差别原则”和“补偿原则”。通过再次分配，确保有利于最少受惠者，使公民能够得到平等的分配。“公平的机会平等原则 ”要求在权力分配方面必须遵从职位对一切人开放的原则， 即具有相同才能的人享有同等从政的机会，即从程序上保证每个人都具有平等的机会， 继而靠经济领域中的“差别原则”限制社会地位和财富收入的不平等。同时，寻找在坚持机会均等的前提下减少不平等，并且最大限度地保障处于不利地位者的基本需求。

在罗尔斯提出的两个原则基础上，本文采用以下四个标准判定高校困难生资助的公平状况。第一，学生资助政策是否避免或阻止了困难生在收费条件下占有高等教育机会比重的下滑。第二，学生资助政策是否增加了高校困难生占有高等教育入学机会的比重并且使其增长速度高于优势群体的增长速度。第三，在实施学生资助政策条件下，处境不利群体占有高等教育入学机会的比重与其占总人口的比重是否逐渐接近一致。第四，学生资助政策是否避免了社会经济地位对大学生选择学校及专业方面产生消极不利影响[4]（20-25）。

三

高校困难生资助是由一系列政策构成的体系。因此高校困难生资助政策体系是国家为了帮助经济困难的大学生顺利地完成学业而采取的一系列政策、措施和制度安排。它是一种制度安排，由国家颁布施行，并通过行政权力保障其实施。根据上文可知，诺斯所讲的制度既包括国家规定的正式制度，又包括社会认可的非正式制度。同样道理，高校困难生资助政策体系作为一种制度，既包括正式制度，又包括非正式的制度。这些正式制度包括法律、法规、政策与文件等表现出来的资助措施等（如国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见（国发〔2007〕13号）），也包括下级部门为落实国家政策而制定的各项细则、办法等（如省教育厅等部门关于进一步做好生源地信用助学贷款工作意见的通知（苏教贷〔2007〕5号））。非正式的制度包括影响国家困难生资助政策的行为规则、价值信念、文化传统、风俗习惯、意识形态等，对于高校家庭经济困难学生资助政策的关注和聚焦及由社会文化内生出的对高校学生资助的公平与效率等的需求。

制度对于公平而言，公平是实现效率的首要前提；正式制度的公平是最重要的，只有正式的制度公平才能提高效率。在高校困难生资助中，从循环的角度分析资助政策的运行可以分为起点、过程和结果三个阶段。与此相对应的，公平包括起点的公平、过程的公平和结果的公平。起点公平是困难生在认定过程中都有平等的机会；过程公平是指所有参与困难生机会平等、规则公平；结果公平是评定的结果实现了以上四个标准。没有过程公平，就不会有结果公平。因此，如果没有公平合理的资助实施过程就不可能有公平、合理结果的产生。结果公平影响着循环进行的下一轮资助的起点公平。因此，“新制度经济学主张的公平是过程的公平，认为过程的公平最重要”[5]（35）。高校困难生在资助实施过程中是否受相同的正式制度的规范和约束是至关重要，过程的公平本质上就是正式制度的规则公平。正式制度的规则公平是指公平、合理的社会制度规则，它们能够使困难生实际状况与其得到的资助相吻合，保障困难生获得资助的公平。因此，只有正式制度的规则公平，才能真正保障资助的公平，才能从根本上维护教育公平。正式制度规则的公平是解决问题资助公平的根本之道，资助效率的提高，依赖的也是“规则公平”。在新制度经济学派的学者看来，公平即指规则的公平。其中，起点公平、过程公平和结果公平统一于规则的公平。因此，只有保证资助政策体系的规则公平，才能保证高校困难生资助的公平。

四

在对新制度经济学的制度、资助公平及制度与资助之间的关系考察之后，可以看出，只有规则公平，才能确保资助的公平。那么，从新制度经济学的视角来看，怎么才能做到规则公平，保障资助的公平呢？

首先，从政策制定层面，完善资助法律法规体系。法律法规是确保规则公平的根本。政府作为政策的执行主体，只有从政策制定的层面，不断完善资助法律法规，确保资助规则的公平，才能真正保障资助的公平，进而保障教育的公平。迄今，《中华人民共和国高等教育法》是我国唯一涉及贫困生资助的法规。而且只在第54、55条笼统地提及資助困难生。在国外，有些国家制订了一系列法规保障资助的规则公平。其法规不仅从法律的高度完善了诸多资助项目，而且对学生资助管理机构的组织及作用、资金来源及使用、资助对象范围及资格审查等具体问题加以法律界定[6]（45-50）。这从法律的高度保障了资助规则的公平。

第二，从政策执行者的层面，不断提高资助队伍素质。资助政策执行者是资助政策的具体实施者。规则的公平必须通过资助的具体实施者实施。资助的公平不仅依靠正式制度，而且受到非正式制度的影响。在资助的具体实施过程中，资助政策的执行者不仅受到正式制度的约束，而且受到非正式制度的影响。因此，要做到高校困难生资助的公平开展，必须有一批素质过硬的专业化的基层执行者。专业化资助队伍是确保资助规则公平的基础，也是提高资助公平和维护教育公平的必然要求。因此，高校必须加快资助管理人员的专业化建设。要培养他们熟悉资助法律、法规，钻研相关理论，在实践中真正维护资助公平。同时，要加强辅导员的业务培训。通过细化、量化辅导员资助考评体系，使得辅导员自觉成为资助规则公平的维护者和执行者。

其三，从政策监督机制层面，健全资助监督机制系统。维护规则的公平，单靠政策体系、高素质的资助队伍是不够的。科学完善的资助监督机制才是资助工作公平开展的基础。资助监督机制作为上级部门对资助体系、高校和执行者等的失范行为实施的监督，具有强大的矫偏匡正的功能，是资助公平的重要手段和方式。因此，在机制上，监督部门应对下级部门执行情况进行跟踪反馈，建立常态的监督数据库；各高校要加强沟通，对监督信息及时进行处理；还要通过新媒体、新手段完善监督的方式。

其四，从政策科学研究层面，深入开展调查研究工作。资助的公平还需要通过教育界的研究者通过深入的调查研究，从理论上探讨维护资助规则公平的途径和办法。理论层面的探讨可以为资助工作的公平的维护提供借鉴。

其五，从政策宣传通道层面，引导舆论营造良好的氛围。在信息化的社会中，要通过政策宣传，及时发布资助政策、资助工作信息和动态等，对各类政策进行解读，提高公众对资助的关注。要加强宣传，通过各种途径宣传资助政策。只有公众更好地了解资助政策，才能更好地维护规则的公平，从而为资助公平营造良好的氛围。

参考文献：

[1]任双利.我国高校学生资助制度的公平和效率研究[D].保定：河北大学，2009.

[2]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：生活·读书·新知三联书店，1994.

[3]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[4]牛小甜.高等学校学生资助制度的公平性研究[D].广州：华南师范大学，2007.

[5]刘宛晨，杜彦瑾.新制度经济学公平与效率关系研究[J].求索，2006（06）.

[6]杨亚星.高校经济困难学生资助政策研究[D].上海：华东师范大学，2013.

该项目为2014年江苏省大学生资助专项课题，项目编号：2014JSAIDC33。