地区金融竞争的存在性及地方政府的行为演变

摘 要：地方政府为获取经济效益和政治绩效而对金融资源展开争夺，进而形成地区金融竞争。基于省级区域数据采用空间计量经济模型的实证分析表明，我国存在互补型地区金融竞争，即各地区采取同样或相似的行为进行金融竞争。当前，我国地方政府金融竞争方式趋于多样化，并随着经济发展环境的变迁而不断更新，从通过行政权力直接干预国有银行的信贷资源配置到做大做强本土金融，既有行政职能部门（地方金融办）的隐性资金安排，也有政策推动性的金融话语权争夺（区域金融中心）。中央与地方间应合理分权和分责以正确激励和适度约束地方政府行为，避免过度的地区金融竞争；也要处理好政府与市场的关系，政府引导与市场效率相结合以实现金融资源合理配置，深化地方金融改革以活跃和规范地方金融发展。

关键词：地方政府；地区金融竞争；金融资源配置；地方金融体系；金融体制改革；金融机构改革；地方金融办；区域金融中心

中图分类号：F832.7 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2018）04-0068-09

一、引言

近年来，地方政府越来越重视金融在区域经济发展中的作用，地方金融办、区域金融中心、城市商业银行以及小额贷款公司等地方性金融迅速发展，形成了激烈的“金融竞赛”局面[1]。事实上，Breton（1998）认为，政府本质上具有竞争性，政府中的各职能部门间和不同辖区的政府间都会为了自身利益而围绕有形和无形资源展开竞争[2]。就地方政府而言，作为中央政府的地区代理人，具有追求地区经济效益和政治绩效的动机，而经济增长是实现地区经济效益和政治绩效最为基本的前提。长期以来，在投资拉动主导的经济增长模式下，我国地方政府必须解决支撑区域经济快速增长的大量建设资金问题。金融体系是社会盈余资金最为集中的场所，是经济发展不可或缺的增值要素（曾康霖，2005）[3]。因此，地方政府围绕金融资源占有和控制的金融竞争成为必然（李安安，2016）[4]。

地方政府具有“政治人”和“经济人”双面身份，“政治人”身份驱使地方政府追求政治绩效最大化，“经济人”身份驱使地方政府追求经济利益最大化，双面身份属性促使其基于经济增长展开竞争，地方政府之间的关系最终表现为“为增长而竞争”的竞争态势（张军，2005）[5]。改革开放以来，我国经济增长长期以投资拉动为主，在地方政府可利用资金相对有限的情况下，其“为增长而竞争”主要表现为“为投资而竞争”，进而演变为争夺金融资源的“金融竞争”。“让权放利”改革进程形成了分权化的金融格局，这在客观上导致了地方政府之间就有限的金融资源展开竞争（马颖 等，2012）[6]。财政分权以后，地方政府为获得更多的经济效益和政治绩效而对本区域内各类金融机构的资金运用进行直接或间接的行政干预，从而使金融机构的资金计划和运用符合地方政府利益（张璟 等，2008）[7]。为实现GDP增长的预期目标，地方政府往往会通过对当地金融体系的干预来实现投资和经济的超常规增长（袁云峰 等，2012）[8]。

综上所述，目前大部分学者认为我国地方政府间是存在金融竞争的，但大多为定性分析的逻辑判断，定性描述的地方政府金融竞争行为能否得到经验数据的支持？同时，随着体制改革的不断深入以及对外开放的不断扩大，地方政府的金融竞争行为发生了怎样的变化？这些问题都值得进一步研究。由于地方政府的金融竞争主要通过对本地区金融机构和金融业发展的影响来展开，进而表现为地区金融竞争，因此，本文选取相关变量采用空间计量经济模型检验地区金融竞争的存在性及其竞争策略，以间接反映地方政府金融竞争行为的客观存在性；同时，结合我国经济和金融体制的改革进程，进一步系统分析不同历史背景下地方政府金融竞争的主要行为及其演变，以期为深化金融体制改革、促进地区金融协调有序发展提供政策参考。

二、我国地区金融竞争的存在性及其竞争策略

1.模型设计、变量选取与数据说明

（1）模型设计

为刻画空间相互作用和空间依存性结构，本文采用空间计量经济模型分析各地区金融行为的关系。通常有两种模型可以刻画空间相关性表现出的空间效应：一种是空间滞后模型（Spatial Lag Model，SLM），主要通过空间滞后因变量体现地区间的相互关系，该变量反映相邻地区对本地区的加权影响；另一种是空间误差模型（Spatial Error Model，SEM），主要是通过空间误差项体现地区间的相互关系，该误差项包含一些影响地区行为的遗漏变量和以空间形式存在的不易观测到的冲击及扰动。根据研究需要，本文将SLM模型和SEM模型分别设定为：

其中，rjloanit表示i地区在t时间的金融行为，α为常数项，δ为空间自相关系数（代表样本的一种空间依赖程度，用以刻画地区行为之间的相互作用），wij为n（n阶空间权重矩阵，∑wijlnrjloanjt为空间滞后变量（i地区以外地区行为的加权平均值），β反映外生解释变量对被解释变量的影响程度，Xit为控制变量矩阵，μi为地区固定效应，λt为时间固定效应，εit和υit为随机误差项（服从均值为0、方差为σ2的标准正态分布），ρ为空间误差系数（反映地区间的空间依赖关系）。

根据Brueckner（2003）关于政府空间互动计量研究成果的综述[9]，如果δ在统计上不显著异于0，则地区间不存在竞争；如果δ显著異于0，则存在地区竞争。其中，若δ>0，竞争表现为相互模仿策略（互补型空间互动），即互补型竞争（邻近地区间的行为具有趋同性）；若δ<0，竞争表现为相互替代策略（替代型空间互动），即替代型竞争（邻近地区间的行为具有相向性）已有相关研究证明，地方政府存在着上述两种竞争策略，如邓慧慧和虞义华（2017）分析发现[10]，地方政府在增值税和所得税的税负水平方面存在互补型竞争，表现为同向增加或减少；而在营业税的税负水平方面存在替代型竞争，表现为一方增加（减少）而另一方减少（增加）。 。

（2）变量选取及测度

被解释变量：人均贷款。地方政府金融竞争的最终目的在于获取信贷资源，从理论上而言，地区间的金融竞争最终能够在信贷指标的规律性变化中反映出来（袁云峰 等，2012）[8]。此外，就金融体系配置资源的途径而言，目前我国通过金融机构（主要是银行）的间接融资比重远高于通过金融市场（主要是可流通证券）的直接融资比重，因此本文选用人均贷款作为被解释变量，用以刻画地区金融行为。

核心解释变量：空间加权人均贷款。关于地方政府竞争的研究大多认为，地方政府间的竞争行为具有较为明显的地区性和空间相关性。因此，本文将空间加权人均贷款作为自变量（反映其他地区的金融行为），如果人均贷款与空间加权人均贷款之间具有显著关系，说明地区之间存在金融竞争。本文用经济距离构建空间加权矩阵（地区生产总值越接近的地区权重越大）从现有文献来看，空间加权矩阵的选择主要遵循空间相近性和经济相似性原则，如郭庆旺和贾俊雪（2009）按地区是否临界赋予权重[11]，而李永友和沈坤荣（2008）根据人均国内生产总值赋予权重[12]。考虑到地方政府间进行金融竞争的主要目的是为了获取资金，而资金的流动具有很强的产业集聚效应和地域性，这使得经济状况越相近的地区间金融竞争的可能越大，因此，本文选用经济距离空间权重矩阵。 ，具体计算公式为（rjgdp为人均地区生产总值）：

Wij=1dij=1rjgdpi-rjgdpj i≠j0 i=j rjgdpi=1T∑Tt=1rjgdpit

控制变量：可能影响人均贷款的其他变量。具体包括3个：一是人均地区生产总值，反映地区经济发展水平；二是财政支出占GDP比重，反映地方政府的干预程度何恩良和刘文（2011）认为，财政支出占GDP比重越大，说明地方政府主导经济发展的欲望越强烈，地方政府干预金融体系的动机也就越强[13]。因此，该变量在很大程度上可以间接反映地方政府对金融资源的争夺。 ；三是城镇人口占总人口比重，反映地区城镇化水平在大力推进城镇化过程中，大规模基础设施建设的资金缺口是各地方政府需要解决的问题，因此地区城镇化水平可能影响到地方政府的金融竞争行为。 。

（3）数据来源及处理

本文主要对省级政府间的金融竞争进行分析，以省级行政区为研究样本。文中所用数据来源于《中国统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《中国人口和就业统计年鉴》以及各省市统计年鉴，样本地区为除港、澳、台地区和西藏、海南（数据不完整）外的29个省、市、自治区，时间区间为1997—2016年。此外，为避免异方差以及测量尺度等问题，对相关变量进行对数处理，并以1997年为基准进行消胀处理。

2.实证检验结果

（1）空间相关性检验

空间面板模型的分析首先需要判断数据是否存在空间交互影响，本文通过非空间面板模型估计以及经LeSage 等（2009）改进的稳健LM检验来进行[14]。表1分别给出了混合模型、地区和时间固定效应模型以及双固定效应模型的四种检验结果，表明在建模分析过程中应考虑空间相关性。

（2）SLM和SEM分析结果

由于非空间面板模型估计和LM检验均支持空间相关性，进一步进行SLM和SEM模型分析，估计结果如表2所示。根据表2，SLM略优于SEM，空间误差系数ρ和空间自相关系数δ均显著为正，表明地区间存在互补型金融竞争。

3.SDM模型检验及稳健性分析

LeSage等（2009）认为，如果LM检验支持SLM或（和）SEM，则有必要进行Wald检验，并设定更为广义的空间杜宾模型（Spatial Durbin Model，SDM）来予以分析[14]。因此，本文设定SDM模型来进一步分析，模型形式如下：

其中，d为对模型中控制变量进行空间加权后的空间系数，用以反映其他地区某个控制变量变化对本地区的影响；模型中其他变量和系数的定义与上文相同。Wald检验主要通过对模型参数的约束条件进行检验来判断是否应该选择SDM模型。如果两个假设的约束条件均被拒绝或检验结果与LM相悖，则可以选择SDM模型予以分析。Wald检验结果如表3所示，有必要建立更为广义的SDM模型。表4给出了SDM估计结果。空间自相关系数在统计上显著异于0，而且符号为正，表明地区间存在互补型金融竞争。同时，采用地理距离空间权重矩阵、财政支出占财政收入比来代替财政支出占GDP比等方法进行了稳健性检验，除了部分系数的数值大小和显著性有所变化外，空间自相关系数仍然显著为正（限于篇幅，文中没有报告回归结果）。

三、我国地方政府金融竞争行为的演变

Mankiw（2011）认为，人们会对激励做出反应，如果政策改变了激励，则会导致人们改变自己的行为[15]。面临着经济与政治双重激励的地方政府也不例外，其会根据内部和外部环境的变化而不断演变金融竞争方式。巴曙松等（2005）将地方政府争夺金融资源的形式分为三个历史阶段：第一阶段是1978—1992年，主要表现为围绕着金融机构展开竞争；第二阶段是1993—1997年，主要表现为对国有商业银行地方分行施加影响以及控制城市商业银行的金融资源；第三阶段是1998年以后，地方政府对金融体系的干预方式开始逐渐变得具有隐蔽性[16]。总体而言，我国地方政府围绕金融资源进行着多样化的竞争，竞争方式既有传统的行政指令性干预，也有新型的互联网金融话语权争夺。表5列示了改革开放以来，我国地方政府不同时期的主要金融竞争方式和历史背景。

1.行政指令式的直接干预：国有银行管理体制下的政府行为

1979年的“拨改贷”试点使得银行贷款经营权开始按照省、地、市、县等行政区划的设置进行分权。由于国有银行的地方分（支）行要接受总行和地方政府的双重领导，且以地方政府为主，这为地方政府干预金融资源的调配提供了便利。同时，金融市场不发达以及融资渠道约束等使得金融机构（特别是银行）成为地方政府最主要的资金来源。20世纪80年代，为了充分发挥中央和地方两个积极性，开始实行“分灶吃饭”的财政体制改革，不仅给予了地方政府較为明确的独立经济利益，而且增强了地方政府追求区域经济利益的动机和意识（张军洲，1995）[17]。1994年“分税制”的实施进一步激励了地方政府间的横向竞争（李永友，2015）[18]，该税制一方面增强了中央政府财政收入，另一方面也削弱了地方政府财力。在保持地方支出责任变动不大的情况下，地方政府财力开始“吃紧”，财权与事权的不对称迫使其不得不积极寻求财政资金以外的收入来源（姚震宇，2015）[19] 。而国有银行体系作为资金较为集中的场所，理所当然成为地方政府竞相角逐的领域，利用行政权力干预金融资源配置逐渐成为地方政府弥补资金缺口的有效手段。

2.权限影响式的间接控制：所有权与管理权下的政府干预

（1）银行类金融机构：城市商业银行的股权控制与农村商业银行的人事管理

1997年亚洲金融危机爆发后，我国进行的银行机构改革削弱了地方政府行政干预银行体系的能力。但是地方政府追求经济增长的动机并未改变，在行政干预手段受限的情况下，地方政府开始利用银行体系调整的契机来干预地方性金融机构（主要是城市商业银行和农村商业银行等）的资源配置。为了化解城市信用社的金融风险，各地的城市信用社开始逐渐整顿并被组建为城市商业银行，而地方政府通常是城市商业银行的最大股东，这为地方政府获取金融资源提供了绝对控制力。同时，符合一定条件的农村信用社也改制组建成农村商业银行，由于地方政府掌握着农村商业银行的人事任命权，使其可以干预农村商业银行的信贷资源配置。

（2）非银行类金融机构：地方信托与小额贷款公司的政府扶持

为了能够充分利用各种闲置资金为经济发展提供多元化的金融服务，地方政府还通过大力支持地方信托投资公司以及批准成立小额贷款公司等形式来活跃地方金融。由于信托投资公司具有吸收存款和资金拆借等多渠道融资功能，地方政府为了多渠道获取用以支持地方经济发展的建设资金，开始纷纷自行筹款集资组建信托投资公司，并大力支持地方性信托投资公司的发展，一些地方政府甚至公开下文要求地方管辖的企事业单位将自有资金和专项资金存入信托投资公司的账户（殷剑峰，2013）[20]。此外，为了解决中小企业融资困境和农村金融供给不足等问题，各地政府还批准设立了众多小额贷款公司，然而小贷公司“只贷不存”的运作机制削弱了其支持中小企业发展和活跃农村金融的能力。对此，地方政府一方面通过财政补贴或税收优惠来吸引更多的民间资本投资入股，另一方面也通过自身的政治优势为其提供融资服务，进而更好地扶持小额贷款公司的发展。

（3）政府主导性融资载体：融资平台的政府担保与金融控股集团的资源整合

在国有银行以及全国性股份制商业银行实行垂直管理的模式下，地方政府难以通过行政干预方式从银行体系获取大量的资金。为了弥补经济建设资金的不足，地方政府开始通过搭建投融资平台以及成立地方金融控股集团等方式来发展壮大地方金融。20 世纪 80 年代，为了拓宽融资渠道、缓解融资压力，各级地方政府开始设立投融资平台。由于地方政府对投融资平台债务负有直接或间接的担保责任，因此其能够大规模地融入资金。此外，各地还相继出现了由地方政府主导组建的国有金融控股集团，如上海国际集团、天津泰达控股公司以及广东粤财投资控股有限公司等。地方国有金融控股集团作为地方金融国资组织形式的创新，已成为当前金融行业经营背景下地方政府整合当地金融资源的重要手段（倪鹏飞，2011）[21]。地方政府通过股权控制来整合地方银行、证券和保险等金融机构，有利于迅速形成地方金融力量。

3.职能部门式的机构安排：地方政府金融办的政策导向

目前，各地政府均通过地方金融办来统筹地方金融的长远发展。自2002年上海市首次成立金融办以来，各地迅速成立了实行属地管理并按省、市、县进行分级的金融办。成立金融办的初衷是为了配合“一行三会”（现为一行两会）对一些随着金融创新而出现的新兴金融机构或准金融机构进行监管，然而，随着各级政府越来越意识到金融在经济发展中的重要性，地方金融办也开始承担发展和完善地方金融体系的使命。一方面，各地政府把地方金融的发展上升到战略高度，并制定了详细的金融发展规划；另一方面为了解决地方经济发展的资金难题，地方金融办也通过政府权力来协调地方金融机构的资金配置，直接或间接发挥为地方建设项目融资的作用。

当然，各地政府除了通过上述多种方式来参与金融资源争夺外，各种政策优惠的叠加也是其有力的竞争手段。比如，外商直接投资（FDI）不仅可以为地方经济发展注入大量的金融资本，而且还带来先进的管理技术和生产技术，是“资本、专利和相关技术的结合体”，对经济增长能够产生多方面的溢出效应（沈坤荣 等，2001）[22]，FDI成为加入WTO以来我国经济增长的重要外部推动力（汪立鑫 等，2018）[23]。因此，各方政府普遍采取税收减免、增加公共产品建设投入和改善对外贸易条件等措施来吸引FDI。近年来，许多地方政府通过财政补贴、资金奖励以及特殊人才待遇等多种优惠政策来倾力打造区域金融中心杨涛（2013）指出，至少有30多个城市明确提出构建区域金融中心，而有金融中心功能規划或设想的城市更在200个左右，一场区域金融中心的争夺战如火如荼[24]。 ；与此同时，随着经济信息化和全球化的发展，地方政府除了发展传统金融外，还纷纷出台政策支持新兴金融发展，如目前地方政府竞相争夺的互联网金融话语权就是典型案例。

四、进一步的讨论

本文运用空间计量经济模型验证了我国地区金融竞争的存在性，该竞争属于互补型竞争，即当某一地区为了吸引资金流入而采取某种竞争行为时，其他地区也会采取同样或相似的行为，且经济发展水平越相近的地区越倾向于采取一致的行为。这也是与我国的金融改革开放实践相印证的，渐进式的改革通常首先在经济发达地区试点，一旦试点地区获得较大经济利益则将被其他地区纷纷效仿。同时，地方政府金融竞争方式趋于多样化，并随着经济发展环境的变迁而不断更新，从通过行政权力直接干预国有银行的信贷资源配置到做大做强本土金融，既有行政职能部门（地方金融办）的隐性资金安排，也有政策推动性的金融话语权争夺（区域金融中心）。竞争具有两面性，基于资源禀赋和比较优势的适度竞争具有积极意义，能够促进经济高质量增长；而基于局部短期利益的过度竞争则易于导致资源错配和风险积聚，从对持续健康发展形成潜在隐患和风险。我国地方政府具有“政治人”和“经济人”双重身份，在政治绩效和经济利益的激励下具有大力发展地方经济的强烈动机，而在投资驱动的经济增长方式下必然引发地区间的投资竞争，进而形成金融竞争；同时，地方政府财权与事权的不对称进一步加剧了地区金融竞争，甚至演变为过度竞争。

因此，除了要转变经济发展方式，从高速经济增长转向高质量经济发展外，还需要处理好中央与地方、政府与市场之间的关系：一方面，中央与地方之间要适度分权和分责。一是使地方政府切实拥有地方金融发展的市场准入和金融体系监管等事权，有效激励其合理利用区内外金融资源积极发展地方金融，充分发挥金融服务实体经济的功能；二是按照“谁主管，谁负责”和“谁审批，谁负责”的原则强化问责机制，合理约束地方政府的非理性竞争行为，激励地方政府在做大做强本土金融的同时切实维护地方金融安全；三是合理划分中央和地方间的财权和事权，规范地方政府支出责任，并强化地方政府债务管理。另一方面，政府与市场之间也要适度分权。要进一步明确政府与市场各自的优势，政府职能更多在于管理市场，而市场作用更多在于配置资源，政府引导与市场效率相结合，实现金融资源的合理区域配置。此外，地方政府要建立健全地方金融运行机制，形成机构明确、职能分工、统筹有力的地方金融发展体系，从而加快地方金融高质量发展；同时，要落实地方政府金融监管责任，强化地方金融协调机制，在活跃地方金融的同时规范地方性中小金融机构发展，从而有效解决中小企业融资难和农村金融约束等问题。

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Abstract： Local Government struggles for financial resources in order to obtain economic benefit and political performance so that regional financial competition forms. Based on the spatial panel data of 29 provinces from 1997 to 2016， this paper makes an empirical study on the objective existence of financial competition. China has complementary style regional financial competition， i.e.， each region uses the same or similar behavior to conduct financial competition. Presently， the financial competition methods of Chinese local governments trend to diversification and continue to be renewed with economic development environment evolution. From using administrative power to directly meddle in credit resources allocation of state-owned banks to building strong local finance， the administrative departments （local financial office） implicitly arrange funds or policy promotion for financial recourse struggle （regional financial center）. Central and local governments should reasonably divisionalize the power and the responsibility to properly guide and restrict the behavior of local governments in order to avoid excessive financial competition between regions， meanwhile properly deal with the relation between government and market， so as to realize rational allocation of financial resources by the combination of government guidance and market efficiency and by deepening local financial reform to activate and standardize local financial development.

Key words： local government； regional financial competition； financial resources allocation； local financial system； financial system reform； financial institution reform； local financial office； regional financial center

CLC number：F832.7 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）04-0068-09

（編辑：朱德东；段文娟）