新时期城乡规划工作向后延伸势在必行——关于进一步建立健全城乡规划落实机制的建议

当下，中国正处于国家机构改革的关键时期，城乡规划行业的发展模式也面临着重大转型。城乡规划工作重心后移、更加注重规划传导、理念落实将势在必行。城乡规划的生命力在于实施，规划作用的发挥体现在两方面：一是突出战略引领。规划通过主动服务和融入国家战略，落实各级党委、政府工作部署安排，体现政府意志；二是体现刚性管制和有效实施。通过各级规划的有序传导，科学实施建设项目规划建设审查、审批和实施监督，实现各项规划目标。为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九届三中全会研究深化了党和国家机构改革问题并出台了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，将城乡规划宏观战略方面的职能交由新设立的自然资源部门主管。在此背景下，住房城乡建设主管部门新时期城乡规划工作重心向后延伸尤为重要，向工程建设项目的规划实施和监管方向发展将势在必行。

城乡规划工作向后延伸和深入，是适应新时代、新机遇、新任务的客观需要

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转化是中国特色社会主义进入新时代的一个重要标志，是关系全局的历史性变化。“人民美好生活”这一表述先后在报告全文中出现过14次，它一头连着民生，另一头连着党的使命、宗旨、目标与愿景。对于城乡规划工作而言，尤其应当担负起落实党委、政府意志的责任和义务，要紧紧抓住新时代背景下的新机遇，勇于承担新任务、积极应对新挑战，努力留住青山绿水、碧海蓝天，做美城市形象，建设宜居、宜业、生态的美好城乡生产生活空间。

如今，我国经济社会正处于由高速度发展向高质量发展转变的时期，新型城镇化工作也由“速度造城”迈入了“品质营城”的新阶段，在国土资源统筹各类空间性规划改革的新形势下，城乡规划工作理念也要从“一张蓝图绘到底”到“城市管理要像绣花一样精细”转变，不仅仅要在“落地性”的规划编制、审批上下功夫，更要在规划的传导、实施、评估、验收等后半程工作上做好“绣花功夫”。

城乡规划工作重心后移，要紧紧抓住城市设计这个重点

城市设计是跨越城乡规划与建筑设计两个领域的重要工作，是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。

从城乡规划角度看城市设计

从某种意义上来说，城市设计可理解为“如何去设计一座城市”，相对于城乡区域规划、城市总体规划等的宏观性、统领性和战略性，城市设计更具有微观、具体和图形化的特点，在当前时期，城市设计的作用将越来越突出。

从建筑设计角度看城市设计

建筑设计从某种意义上来说，就是“如何去设计一栋建筑”，但对于许多重要地块、重要街区、重点项目的建筑设计而言，不能仅仅关注建筑本身，而应当把建筑置于一个街区、一个城市、一个更大的环境中来综合考虑，即用城市设计来指导建筑设计，来综合布局和控制好具体建筑的视线通廊、室外环境、体量、高度、风格、屋顶形式等，用一栋栋的建筑来实现对整个城市形象的塑造。

城市设计亟待解决的几个关键问题

一是法规体系不健全。在法律层面，《中华人民共和国城乡规划法》并未对城市设计进行明确规定，没有给城市设计一个明确的法律定位；在部门规章层面，《城市规划编制办法》将城市设计定位于控制性详细规划的一个部分，并且只作了比较原则的规定。2017年出台的《城市设计管理办法》将城市设计分为总体城市设计和重点地区城市设计，并规定要与城市总体规划或详细规划一道进行审批和管理，并未单设规划阶段；在地方性法规层面，呈现“百花齐放，百家争鸣”的局面。如《深圳市城市规划条例》用专章形式进行规定，《上海市城市规划条例》《江苏省城市规划条例》专有一条针对城市设计的规定，而云南、贵州等省在地方性法规中均未对城市设计作出规定。

二是编制计划的随意性。虽然《城市设计管理办法》规定了城市核心区、历史风貌区、滨水沿河等地应当编制重点地区城市设计，但对于某一个城市而言，具体哪些是城市核心区、哪些是风貌区等却很难界定，尚没有确切的强制性计划，导致城市设计编制的随意性问题较突出。

三是执行力不强。由于城市设计的编制成果被纳入了城市总体规划某一个章节或控制性详细规划的一个部分，许多内容被淹没在了浩瀚的“大规划”内容中，在实际操作中的执行力受到了严重的影响。

四是监管不到位。由于城市设计总体上属于城市规划的范畴，编制属于城乡规划行业，实施却在具体建筑项目上，属于建设管理行业范畴，从而导致监管主体、监管对象、监管环节、监管阶段、监管层级等存在不确定性，监管不到位。

抓好城市设计的几点建议

第一，完善法律法规体系。一是法律层面，建议在《中华人民共和国城乡规划法》中明确提出城市设计概念，给城市设计一个合法的地位，同时也给城市设计在其后的编制和管理中有一个合理、合法的操作空间；二是地方性法规和部门规章层面，可根据各地自身情况，对城市设计的阶段划分、编制内容、审查审批、实施监管等作出规定。省级法规层面，要及时修订“规划条例”“勘察设计条例”，出台《城市设计管理条例》；三是规范性文件和技术规定层面，应当明确具体编制的范围、深度、格式等可操作性要求。

第二，制定重点地区城市设计编制计划。要特别围绕凯文·林奇在《城市意象》中提出的道路、边界、区域、节点和标志物等5个重点要素，针对城市核心地区、重要街区、主要结点和重点项目等独立编制城市设计。

首先，在编制总体城市设计时（总规的城市设计专章或单独的总体城市设计），应科学确定城市的主要核心区、山体、水系、历史、节点、标志物等城市设计主要目标物，科学选择不同的视点，制定“城市设计编制计划”，具体明确哪些地方、哪些地段、哪些街区、哪些结点等需要独立编制城市设计，何时编制、何时审批、如何编制等内容。（图1）

其次，按照总体城市设计制定的“城市设计行动计划”要求，具体编制独立的城市设计，做到总体布局、分步实施逐步推进，有条不紊地开展城市设计工作。（表1）

第三，创新审查审批和落实机制。一是对于总体城市设计阶段，依然由城乡规划部门主导，与城市总体规划一并进行审查审批和实施；二是对于单独编制的城市设计，要建立独立的审查审批制度，把城市设计成果“法定化”。在原有规划部门或规划委员会的基础上，吸纳部分建筑、环境艺术等专家，成立建筑与环境艺术委员会，对城市重点地区或重要开发项目进行专门的城市设计审查，形成单独的审批结论并向社会公布实施；三是以省级为单位建立统一的城市设计管理信息平台，拓宽监管和成果发布渠道，建立规划、设计、实施、监管链，确保城市设计内容的贯彻落实。

城乡规划工作需贯穿工程项目建设全过程，要紧密衔接建筑设计这个关键

多年来，我国城乡规划一直注重规划战略引领作用的发挥，一定程度上忽视了城市设计等下位层面的微观控制，存在城乡规划与工程项目建设全过程长期脱节问题。然而，建筑设计却一直在建设行业中承担着龙头作用。《中华人民共和国建筑法》明确了建筑工程“先勘察、再设计、后施工”的全周期管理，确立了勘察设计在整个建筑活动中的龙头地位。同时，城市的修建性详细规划、建筑项目的具体规划报建，其主要方案也是出自建筑设计行业的建筑师之手。

因此，在当今机构改革和规划体制改革大背景下，城乡规划如何引领建设活动、如何建立“规划—工程项目建设”的紧密联系？必须将规划工作重心后移，加强与建筑设计的衔接，通过“设计城市”与“设计建筑”的紧密衔接，重新焕发规划生命力。

那么，建筑设计如何落实城乡规划和城市设计呢？笔者有以下几点思考：

一是设计环节，要增加规划响应专篇。在设计说明和设计图纸上要增加项目与城市规划和城市设计响应的专篇要求。

二是设计招投标环节，要增加规划落实评价分值。在设计招标文件中，要增加投标文件对城乡规划、城市设计响应的内容，并在评分标准中设定一定的分值，评标时增设规划专家。

三是初步设计和施工图设计审查环节，要强化规划审查内容。组织建筑初步设计审查时，应当增加城乡规划和城市设计审查内容。同时，细化并增加施工图审查工作内容，进一步核实用地位置、范围、面积、高度、容积率等各项规划指标在建筑设计中的落实，增加城乡规划和城市设计审查内容，并在审查报告中予以体现，执行规划指示“一票否决制”。

四是设计行业培训环节，要牵住注册建筑师这个“牛鼻子”。如今，国家大力推进注册建筑师项目负责制，注册建筑师在整个工程建设过程中起到了至关重要的作用。要在注册建筑师的继续教育等培训环节，加强对城乡规划理念、技术和方法的培训力度，充分发挥注册建筑师的规划传导作用，进一步实现规划到建筑的有效转化。

表1 城市设计编制计划示例表

图1 总体城市设计主要目标物示意图

五是检查监督环节，要建立城乡规划落实监督问效机制。在整个建设过程中，应对工程设计、招投标、初步设计审查、施工图审查、教育培训等各环节落实城乡规划要求进行专项检查，并与企业资质、人员资格等市场准许挂钩，督促相关制度的落实。

城乡规划理念和要求落到实处，要确实用好信息化这个工作抓手

要充分运用信息化工作手段，建立“横向到边、纵向到底”的统一信息化平台，让“规划-设计-施工-验收”完整数据链在网络上动起来、跑起来、快起来，让行政工作在网络上审起来、批起来、管起来。

首先，加强顶层设计，搭建统一的建设行业项目审批管理信息平台。笔者以一个省级住房城乡建设部门管理者的角度来看，第一，应统领全局，建设行业项目审批管理信息平台（图2），以规划信息化为龙头，纵向统筹全省各级城乡规划建设行业“一盘棋”布局。完善全省统一协调的城乡总体规、详细规划、专项专类规划数据平台。以此为“底图”，在平台上以项目前期的规划选址（包括“一书三证及规划核实”）审批入手，从源头上建立统一的项目编号，由统一的项目编号延伸到建设项目的勘察设计、施工图审查、招标投标、施工、监理、验收等建设项目全过程，从而完成规划思想、理念、控制要求的传导。第二，按照分级属地的原则，分配省－州（市）－县（市、区）不同级别、不同职能的管理权限，各司其职，完成系统数据的更新和维护。第三，在搭建全省统一的建设行业项目审批管理信息平台的基础上，统一数据标准，完成数据的收集、统计、汇总和分析，形成关键数据的筛选、校核和集成，同时打通全省各级、各部门、各行业横向数据共享渠道，为各级党委、政府决策提供有力保障。实现全省对建设项目“横向到边、纵向到底”的“全生命周期”管理。

图2 建设行业项目审批管理框架示例图

其次，加强各信息系统的协调共享，减少审批环节、提高审批效率、实现联审联批。以云南省住房城乡建设省级管理现状为例。目前，在省级城乡建设管理体系内也存在诸多细分行业，如城乡规划、勘察设计、招标投标、施工监理、质量安全检测监管、抗震、节能、房地产开发管理等，每个小行业均已建立并长期运行了各自的信息系统，但仍处于分散、重复、孤立的发展现状，甚至相互冲突和混乱，急需一个统一的上层平台来协调、统一、贯通和搭接。建议以城乡规划信息化为龙头，从“一书三证”审批入手建立统一的项目编号，中间打通勘察设计、招标投标、施工监理、质量安全检测监管、抗震、节能等各业务系统，关联关键数据到统一平台，再回到“规划核实”和建设工程的“竣工验收”备案上来。在此期间，对企业和人员等重复备案监管、材料重复提交、环节互为前提、时序的先后排列等进行优化合并，加强相互间的协调共享，提高审批效率，实现全省建设项目的统一编号、分别办理和联审联批，最终形成“城乡规划－勘察设计－招标投标－施工监理－监督验收”完整的“建设项目管理闭合链”。