深度城镇化—未来增强我国经济活力和可持续发展能力的重要策略

当前，我国城镇化发展已经进入下半场，在城镇化的上半场里我们主要以物质财富的创造为主题，属于“灰色”的城镇化，而下半场必定是绿色的城镇化和以人为本的城镇化，归结起来，我国的城镇化正从广度的城镇化向深度的城镇化转变。那么，在这下半场里，我国的城镇化发展有什么新特征？将会遇到哪些挑战？又蕴含着哪些可供创新发展的新机遇？这些问题值得我们深入探讨。

“新常态”下我国城镇化的主要特征与挑战

在“新常态”下，我国城镇化的主要特征与挑战有以下12个方面：

1. 城镇化速度将明显放缓

从城市化诺赛母曲线可以看出，中国城镇化的发展速度有两条曲线，一条是由联合国预测的，我国城镇化会继续朝着80%-85%的方向发展；但是我们的研究发现，中国城镇化将会在65%-70%之间封顶。

为什么会出现这两种不同的预测结果？因为世界上的国家大致可以分为两类：第一类是新大陆国家，以美国、新西兰、澳大利亚、加拿大为代表，这些国家以移民为主，移民为主的国家初期土地是免费的，人均耕地面积非常大，所以他们最后的城镇化峰值可以达到80%，务农人口只占3%；第二类国家是旧大陆国家，这类国家以原住民为主，中国作为旧大陆国家的一员，借鉴法国、日本的城市发展规律，最后城市人口约在65%-70%、农村人口约占30%-35%。随着城镇人口与农村人口的界限基本划定，我国当前的城镇化已经趋缓，城镇化速度从每年增长1.3%下降到0.7%-0.8%，城镇化已进入了拐点，我国城镇化率预估峰值在70%，这跟很多专家的预测不一样。

2. 机动化将强化郊区化趋势

2014年，我国每百人拥有机动车19.3辆，“十三五”期间将达到每百人26.0辆，高密度城镇化高速公路总里程由12万公里增加到16.2万公里，城市的空气污染、高房价等因素导致驱散效应明显。

世界上有一个定律，当30%以上人口拥有汽车时，城市发展将迈入郊区化，郊区化会导致城市发展扁平化。我国高速公路的建设、城市污染、高房价等都推动了郊区化的发生，这将导致中国土地制度的根本改变，因为郊区化的迅速蔓延，会占用大量耕地。所以，党中央、国务院早已作出了明确规定，农地农用是一条不可突破的红线。我们用耕地制度来保证18亿亩耕地不会被破坏，中国的粮食供应还要掌握在自己手里。

3. 人口老龄化飞速来临

随着各个年代出生人口数下降；人口红利消失过快；人力资本重要性（价格）上升越快，生育率下降越快（成本趋高），我国的人口老龄化快速来临。我们一切基础设施建设、一切配套供应都需要适应老龄化时代的来临。

4. 住房需求会减少

国际货币基金组织曾在研究报告中指出，像日本、法国等国家越过了城镇化峰值后，人均住房面积是35平方米-40平方米，现在我国的人均住房面积已经达到了35平方米。按照日本、法国人均占地面积比较小的原住民国家发展规律来说，我国宏观上已经不缺房了。但是，新的城镇化规律导致大多数超大规模城市、一线城市以及战略要地、交通枢纽附近的中心城市人口还会继续发展，因此，这些城市仍表现出住房紧张的态势。

通过大数据分析可以了解到，我国有182个城市人口现在开始减少。中央提出，我国的三四线城市必须通过基础设施的互通互联来解决城市未来的发展问题。

5. 碳排放压力空前加大

比尔·盖茨曾在博鳌论坛西雅图分论坛中说过，中国3年消耗的水泥相当于美国一个世纪的用量，中国当年的碳排放是美国、欧盟的总和。任何一个国家碳排放强度总是与城镇化和工业化进程密切相关的，我国已宣布碳排放峰值约在2030年可能“封顶”。据联合国提供的数据，20世纪末全球平均建筑能耗达32%、交通能耗达28%、产业能耗达40%，而我国在城镇化和工业化发展过程中，建筑能耗为27%，交通能耗为10%，剩余63%为产业能耗。为了降低碳排放，中国在《京都议定书》上签了字，并提出2030年碳排放封顶。习总书记提出要用绿色建筑来应对气候变化。

6.能源和水资源结构性短缺持续加剧

我国人均煤、石油、天然气储量仅为全球平均的60%、7.7%、7.1%。全国农业用水占61%；工业用水占24%；城市居民用水占13%。本世纪以来，我国城镇化率提高了十多个百分点，用水人口增长53.8%，而用水量仅增加11.5%，基本稳定在500亿立方米左右。世界上有一个规律，城镇化达到峰值之后，总的城市用水量就不会再增长了。所以，我们的勘察设计人员要明白，未来我们的城市用水不会再暴涨。但是，水质性缺水会加剧，水生态修复必然呈现长期性特点，突发性水污染加剧，极端性气候频现，我们还是要做好应对措施。

7. 城市空气、水和土壤污染加剧

先行国家经验表明，城镇化中后期是“三大污染”最为严重的时期，城市的“垃圾围城”加剧了这三个污染。小产权房盛行阻塞了城市风道，加剧了空气污染。水体污染一旦达到了一定程度，原水生态系统就会死亡，修复的成本将非常高昂。

8. 小城镇人居环境退化、人口流失

李克强总理在政府工作报告中曾指出小城镇“环境污染、管理不善、人居环境退化、就业不足”等问题普遍存在。据近几次人口普查资料分析，10年间，我国小城镇居住人口减少了10个百分点。小城镇衰退不仅会引发更为严重的大城市病，而且也会弱化其为“三农”服务总基地的作用，影响农业现代化进程。

9. 城市交通拥堵日趋严重

严重交通拥堵从大城市到小城市、从东到西、从高峰到全天候已“全面扩散”。交通拥堵产生更多的空气污染，同时又降低了市民绿色出行的意愿，因此形成恶性循环。盲目拓宽街道、大院落封闭式安保、高架桥建设、封杀电动自行车等错误决策正在加剧交通拥堵。

10.城镇特色和历史风貌丧失

我国大多城市已成了国外“后现代建筑师”的试验场，大批“大、洋、怪”的建筑拔地而起，这种设计在发达国家是不可能出现的。在提高“容积率”的利益驱动下，历史街区、优秀历史建筑被随意推平。全国各地城市正在趋向“千城一面”。传统的城市与周边环境和谐相处的格局被破坏。“城乡一律化”和盲目的“建设用地增减挂钩”政策正在毁坏不可再生的乡村文化和旅游资源。

11.保障性住房积存与住房投机过盛并存

基层政府为“节约开支”将保障房安排在缺乏配套设施的远郊区。历史经验表明，低收入者集中居住的社区因环境恶化，最后不得不拆除。由于缺乏财产税、消费税、空置税等调节工具，城市居民“买对一套房，生活水平提升一个档次”，投机性购房正在扭曲住房需求并塑造泡沫。失控的“土地财政”和盲目的政绩观正在造就“空城、鬼城”、“债城”的涌现。

12. 城市防灾、减灾功能明显不足

大城市灾害风险加剧已成为国际通病。哥大研究成果显示：全球633个大城市中，至少有450个暴露在一种以上灾害之下。我国城市领导任期短、考核机制不健全等，更加剧了“重地上、轻地下”，城市的“良心”——地下管网被严重忽视了。城市人口越密集、规模越大、越能“放大”灾害的破坏性。我国“条条块块过多”也加剧了分散投资，将本应成为“系统”的城市防灾减灾工程肢解了。

“深度城镇化”的主要策略

对于上述存在的问题，我们应该如何应对呢？我认为应该从以下10个方面考虑。

1.稳妥进行农村土地改革试点，防止助推郊区化

城市高房价、空气污染和每百人机动车拥有量超过30辆时，将产生郊区化驱动力。浙江、上海的经验表明，对农村建设用地入市进行（总量控制）征地时，农村集体建设用地占征用地总量在7%-10%，而且必须按照城市规划用途指定。我们要划定3条线，一条是生态保护红线，一条是基本农田边界线，还有一条要依据“城市总体规划”，用“绿线”划定城郊永久性农地和生态用地，并作为“城市永久性边界”。对于小产权房要坚决制止，违法建筑要依法拆除。

2.以“韧性城市”规划整合城市整体资源，提高城市防灾能力

国际“韧性城市联盟”（Resilicnce Alliance）自上个世纪80年代以来形成了国际共识——“城市系统能够消化并吸收外界干扰（灾害），并保持原有主要特征、结构和关键功能的能力”。我们要以“韧性城市”统筹城市的防灾减灾，具体包括技术韧性、组织韧性、社会韧性和经济韧性。概括来说，城市的生命线必须具有弹性，它的弹性必须能消化灾害，能快速恢复。我们要把可步行城市（绿色交通城市）、海绵城市、城市综合管廊示范城市、新能源城市、城市防震、低碳生态城市、智慧城市等整合在“韧性城市”的整体框架内，还要制订《城市地下空间利用管理办法》，通过以上措施，提高城市防灾能力 。

3.推行“城市交通需求侧管理”，促进绿色交通发展

我国是紧凑型城市分布，分配给交通的空间，上海是10%、北京是12%、有的城市是8%，相比洛杉矶的33%，我国平均只有10%—15%的空间分配给交通，所以我们的交通工具分配应向低碳环保的部分倾斜，这是将来绿色交通的趋势。推行“城市交通需求侧管理”的具体措施如下：第一，全球已超过10个城市开征拥堵费，这是解决城市中心区拥堵的良方。第二，全面提高停车费，拍卖或限制小轿车牌照已成趋势。第三，扩大城市步行道范围、公务员带头骑自行车（包括电动自行车）上班，推行无车日活动。第四，加密路网、倡导机动车单向通行，普及租用自行车（包括电动自行车），扩大城市“绿道”。第五，放宽城市轨道交通建设限制，推行不同公共交通工具之间的“无缝对接”和“双零换乘”。第六，增加交通毛细管，封闭式大院多开几个门，方便民众出行。

4.变革保障房建设体制，降低房地产泡沫风险

房地产泡沫要坚决的、长期的、持之以恒的打击，房子应该是用来住的，不是用来炒的。在这些大政策方面我们应该有一个坚定的思路，即不能违背农地农用，粮食生产能力是我们一条铁线。对于房地产调控，中央政策将会有一系列的新变化。

城市居住是否幸福，是由最底层的低收入者的感受决定的。欧盟“住房合作社”模式是由符合条件的低收入无房户自由出资，自己组织成立“合作社”，平等购地、参与设计、建造、租售并举，政府优惠支持，保证了质量、减少了空置、杜绝了浪费、发挥了市场机制作用。扼制房地产投机的工具——房地产税应是一揽子的新地方税，由空置税、消费税、转让税和物业税等组成，全国人大出台法律框架，授权地方人大出台细则。对形成“空城”的地方党政负责人要追究责任。十九大提出要多主体供给、多渠道保障、租购并举。

5.全面保护城镇历史街区、修复城市文脉

拒绝“大洋怪”式建筑设计，修复和传承我国城市文脉。用“紫线”划定城市历史街区、重点文保单位及风貌协调区，严格进行管制与修整。推行“城市总规划师”并授予“签字权”。强化城市规划委员会制度、开拓市民参与规划管理的途径。推行“以奖代拨”的补助模式，抢救式修复历史文化名城、名镇、名村。

6.推行“美丽宜居乡村”建设，保护和修复农村传统村落

关于推行美丽乡村，浙江省的一条经验非常重要：农村就应该有农村的特色，与城市的规划和发展相区别。农村应该有的是弯弯曲曲的羊肠小道、田园山水、自然风光。在推行“美丽宜居乡村”建设方面，应以城、镇、村空间人口合理密度指标来替代“建设用地增减挂钩”。撤销合并村庄要经省级人民政府批准，除城市近郊、沙漠、草原之外，禁止合并村庄、强迫农民“上楼”。在明确要求的前提下，“以奖代拨”鼓励全社会出资出力保护农村历史建筑和整体风貌。“村庄整治”要由下而上进行，倡导“不拆房、不砍树、不填塘”与城市景观“逆向整治”，突出传统文化和乡村记忆。结合“一村一品”、“历史风貌”、“民俗节庆”、“田园风光”等乡村资源发展乡村旅游，推动绿色农业现代化。

7.强化城镇群协同发展管治，促进高密度城镇化地区可持续发展

城市群的协调发展已成为国家战略。要强化城市群的协调发展，科学预测“群内”各城镇中长期人口规模变动趋势和群服务功能。将“四线管制模式”扩大到城镇群范围，并建立“群级四线管理规划会”，长期跟踪研究和全方位进行监督。建立管理机构，协同“资源共享、环境共保、基础设施共建、支柱产业共树”。及时推动包括“绿道”在内的群内多样化交通设施建设，连接“断头路”。

8.对既有建筑进行“加固、节能、适老”改造，加快绿色建筑推广

我国有400亿平方米的已建成建筑空间，其中有1/4，也就是100亿平方米需要改造。我们要由点到面逐步对城市老旧住宅进行统一的“加固、节能、节水、适老”改造设计。此类设计可进行多方案竞赛、民众参与评选的方式进行。要调动各方参与改造的积极性，发挥5000多亿元住房公共维修基金的作用。海绵城市基于绿色建筑、雨水收集、中水回用都应与“加固、节能、适老”改造结合。各级政府可对旧房改造成绿色建筑的项目给予按平方米分等级奖励。

9.以特色生态小城镇为抓手，分批进行人居环境提升改造

调查发现，农民进城意愿主要包括子女教育、结婚准备、进城就业、就医方便等四大迫切需要解决的难题，这四大主要矛盾如果在小城镇能够解决，农民从小城镇迁移到中、大城市的意愿就会降低，所以需要分批采取人居环境提升改造的措施。在改善人居方面，以可再生能源结合小水电，推广新能源农用车；让大城市名牌医院、名校承包小城镇中小学、卫生院改建成分院分校；城市超市与供销社结合下乡建立“无假货超市”；推广本地化的绿色建筑建设与管理模式；修复小城镇建筑风貌、传承历史文化；分区域公开招标由大企业承包小城镇道路整修、绿化、供水、污水、排水、垃圾和供气等基础设施建设与维护。

10.以治理“城市病”为突破口，全面推进智慧城市建设

智慧城市是针对城市病的“综合疗法”，是节能减排的“绿色工程”。目前，“网格式”精细化管理平台实施8年已取得良效，是智慧城市的“物理平台”。应建立包容性大的“信息公共平台”与“物理平台”对接，消除“信息孤岛”。“从下而上”的各类便民、利民的“智慧XX”都将对原有的垄断机构产生冲击并推动变革。智慧城市是群众方便监督政府、提高政府运行效能和推动“万众创新、大众创业”的利器，后者也是真假智慧城市的试金石。

我国“深度城镇化”发展的思路

第一，城市是所有问题的根源，但也是解决问题的钥匙，“深度城镇化”正是“速度城镇化”的解药。

第二，城市是80%GDP、95%创新成果、85%税收和财富的聚集器，也是文化的容器，城市的财富隐藏在空间结构中。城市设计得好会增值，反之就会贬值。

第三，城市硬件的改善须从建筑到基础设施，再加上“软件”——智慧城市是调治城市病的必由之路。

第四，“深度城镇化”要求把城市治理策略扩大到城镇群及城乡关系的大范围，才能奏效。

第五，“深度城镇化”至少能产生30万亿元新的有效投资需求。这些需求边际效应非常高，这也为我们工程勘察设计行业转型发展带来了极大的机遇，希望工程勘察设计企业能够把握机遇、抢占先机，找到企业转型发展新的增长点。

（本文根据仇保兴在2018（第二届）中国勘察设计行业创新发展高峰论坛上的演讲录音整理，未经本人审阅）