浅析我国公务员考核存在的问题以及对策建议

李敏

【摘 要】国家公务员在社会行政管理中的地位和作用不言而喻，考核是公务员管理中的重要环节，居于人事管理制度的中枢地位。由于我国政治经济形势发生了很大变化，在公务员考核方面的问题也日益显露，有的源于思想观念陈旧，有的源于配套措施不利，还有的源于制度本身的不足，这些问题的存在，在一定程度上阻碍了考核工作的深入开展。如何使考核高效、易行，并且发挥有效作用，成为世界各国在行政管理中面临的一个问题。因此公务员考核制度研究对公务员的考核工作更为客观、科学，对改善我国公务员绩效考核体系的现状，具有重要的现实意义和理论意义。

【关键词】公务员；考核制度；问题；对策

一、我国公务员考核制度基本理论概述

我国公务员考核制度简介：

公务员考核作为我国公务员制度的重要组成部分，是公务员管理的一项基础工作，也是加强公务员队伍管理的有效手段。在不同国家，虽然表述不同，但考核的基本定义大致相同，即公务员考核是指公务员的主管部门根据法定权限，按照公务员考核的内容、标准、程序和方法，对公务员的工作能力、工作态度、工作实绩以及学识水平、道德品德、健康状况等进行综合考察、做出评价，并以此作为对公务员采取升降、奖惩、培训、辞退等行政措施的重要依据。公务员考核制度就是指围绕公务员考核形成的一系列制度安排。我国的公务员考核制度包含以下几个方面：

一是有明确的考核主体和客体。在公务员考核中，考核的主体是国家机关，承担考核具体任务的是由部门负责人以及相关职能部门成立的考核委员会或考核小组，考核的客体是国家公务员。对单位（部门）领导成员的考核，适用《党政领导干部考核工作暂行规定》和《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，对非领导成员的考核，适用《公务员考核规定（试行）》，本文主要讨论对非领导成员的考核。

二是有明确的考核内容。《公务员考核规定（试行）》第四条规定，对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。能，是指履行职责的业务素质和能力。勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。廉，是指廉洁自律等方面的表现。这五个方面是相互联系、相互补充的整体。缺少对任何一个方面的考核都不能得出准确、全面的考核结果。

三是公务员考核有明确的标准和程序。科学的考核方法和法定的考核程序是公务员考核公平公正的重要保障。《公务员考核规定（试行）》规定了考核的原则和程序，各单位在进行考核时必须在规定的程序框架内进行。依法考核是公务员考核制度的根本特点。

四是考核结果有明确的使用依据和范围。公务员考核的目的是对其履行岗位职责情况做出客观公正地评价，激励公务员能立足岗位、忠于职守、开拓创新，也为合理使用公务员提供依据。《公务员法》第三十七条规定：“定期考核的結果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”，这为公务员考核结果的使用提供了法定依据。

二、我国公务员考核制度存在的问题

自我国公务员考核制度建立以来，对加强公务员队伍管理、规范公务员工作行为、优化公务员队伍和提高行政机关的工作效率都起到了至关重要的作用。但由于发展的时间较短等原因，在公务员考核制度中也还存在着许多的不足之处。本章分析了我国公务员考核制度在三个方面存在的不足。

我国公务员考核中存在的问题：

1.考核指标设计的不尽合理

合理的考核指标是确定考核结果的直接依据。我国《公务员法》规定的考核内容为德、能、勤、绩、廉，总体上看，它包含了对一个公务员全方位的考核内容，也充分体现了“德才兼备”的原则。但在实际操作过程中，由于规定比较笼统，难以把握精准，“这在某种程度上增加了考核的主观性和随意性，削弱了考核的客观性和公正性”。

第一，考核内容中的德、廉等内容，虽然是一个官员最重要的指标，但这两个指标无法量化，因此在实际操作过程中，对这两个指标的考核往往都流于形式。

第二，对于能、勤、绩等考核指标，虽然可以进行量化，但是不同部门所承担的职责不一样，就是在同一部门间的，不同的内设机构所承担的职责也是千差万别，所以用统一的考核标准进行考核，也不是十分适宜。对不同业务岗位的工作人员，还要体现不同业务水平的要求。根据不同的考核目的、考核对象确定不同的考核内容和考核标准是对公务员科学分类管理思想在考核工作中的体现。

2.考核程序不规范，缺少平时考核

《公务员法》对我国的公务员考核程序进行了明确的规定，《公务员法》第二十四条规定，“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”第二十五条规定“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。”公务员考核程序的法定性是考核过程和结果客观公正的重要保证。从规定来看，我国公务员的考核程序既继承和发扬了干部考核的优良传统，又吸收借鉴了国外先进的经验。但在实际过程中，由于主观领导权力过于集中，且缺少外部监督，导致了主观影响过于浓厚，被考核者的申诉和考核程序形同虚设，使得考核没有产生实际的效果。

一是大部分单位没有平时考核。坚持定期考核与平时考核相结合，这是我国公务员考核的重要原则之一。平时考核是年度考核的依据，年度考核是对平时考核的概括和总结，二者缺一不可。但在实际操作过程中，大部分单位缺少平时考核的过程，只是在年末时按要求进行年度考核。这样的年度考核缺少了平时考核的支撑，只能以近期发生的事件为依据，显然不能客观公正的评价被考核人员这一年来的情况，这样也使考核结果失去了公平性。

二是考核程序坚持不严格。在考核过程中，有些单位不能严格的按照考核程序进行，仍然是按照民主测评结果来定考核等次。有些单位对考核的宣传力度不够，干部职工缺乏主动参与的意识，认为年度考核是组织的事情，与个人关系不大。还有一些单位的领导权力过于集中，虽然表面上把所有的考核程序都进行完了，但在考核中并没有认真的参考群众的意见，而是仅凭个人的主观意见进行内定，使考核工作流于形式，走过场。还有一些领导怕得罪人丢失选票，对于平时表现不好的人员也不愿意评定为基本称职或者不称职的等次，使考核失去了监督的作用。

3.公务员考核结果作用有限

对考核结果的应用是公务员考核激励功能的重要体现，《公务员考核规定（试行）》的第四章专门对考核结果的应用进行了规定，其中第十六条指出：公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。但在实际运用过程中，公务员考核结果的作用并没有像预想的那样发挥作用，主要表现在以下两个方面：

一是对考核优秀等次的公务员奖励力度不够，从制度上看，考核等次优秀的人员和称职的人员在工资发放、职务晋升上并没有太多的区别，虽然规定“连续三年以上被确定为优秀等次的，晋升职务时优先考虑”，但在实际的干部选拔中，连续三年被确定为优秀而优先考虑的力度根本无法衡量。

二是缺乏进一步的制度安排。文件虽然规定“公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”，但并没有相关配套制度的建立，在公务员培训、调整、提拔等相关专业文件中，并没有标明考核结果优秀与称职有什么区别。

三、完善我国公务员考核制度的对策

完善我国公务员考核的建议：

在分析了我国当前公务员考核机制面临的挑战，结合国外发达国家政府雇员制的经验和我国实际国情后，应不断探索解决方案，进一步完善我国公务员考核制度的建设和发展。具体可以从以下几个方面入手：

1.健全完善考核法律法规

公务员的发展离不开法律强有力的保障。由于我国有着传统的“人治”，法律理念，法治观念相对薄弱，在对公务员进行考核的过程中难免受到各种主观因素和客观因素的影响，现代化的科学民主、公平公正等原则难以施行，若想公务要做到对公务员考核“有法可依”，不断健全完善相关的法律制度，并随着社会的发展和现实工作中的需要对其不断进行调整以适应时代潮流，因此，加强现有公务员考核制相关法律法规势在必行，从根本上为公务员考核制提供全面具体的指导和保障，使考核工作真正做到有法可依，将法治理念纳入良性的发展轨道。其次，在“有法可依”、“有章必循”的基础上做到“有法必依”、“违法必究”，在体制、机制的层面上保障法律的有效实施，真正维护法律权威，促进考核机制有序实施，对违法违规行为坚决说“不”，同时加大普法宣传教育，通过学习法律，既让广大公务员知法、用法，更要懂法、守法，切实落实维护考核者以及被考核者合法、合理的权利与义务。最后，运用法治思维和法治方式对公务员进行管理，必须要科学立法，形成配套完备的法律法规制度体系，不断完善考核管理的制度建设。

2.设立科学量化的考核指标

国外发达国家成熟的考核机制表明，设立统一标准的量化考核指标是考核工作中的重要环节，直接关乎考核工作的客观性和有效性，建立一套科学量化的考核指标是我国公务员聘任制建设工作的重中之重。在制定考核指标的过程中，要对各个岗位具体分析，不同工作职责、不同工作性质的岗位其考核标准也必然存在差异，因此，应对考核标准采用分类化管理，结合工作目标明确细化考核范围，科学实施精细化管理。同时，应对考核指标设立合理的量化标准，从定性和定量两个方面全面考核被考核者的工作成果，从而提高考核结果的客观公正性。对于不易量化的指标，则应制定相应标准，尽可能的使其具有可操作性和对比性，要坚持量化评估和非量化评估相结合，从实际出发，严格落实考核工作的各项量化细则和具体可操作性，对于那些不易进行量化的项目，可以从工作实绩和时限等方面进行考核。

3.考核程序民主化规范化

在考核过程中，应大力确保考核程序的透明性和公平性。制定民主化规范化的考核程序能有效提高考核结果的准确性。我国的“人情面子”和“人治”等傳统思想在考核程序中依然屡见不鲜，使得考核过程浮于表面、考核结果失真，需要引起我们的重视和警惕。对此，应公开考核过程，合理引入群众参与考核和监督，考核结果必须向被考核者发放正式的书面通知，本单位人员也有权查阅考核结果，被考核者如果对考核结果存在异议均可提出申诉，要求进行复审、纠正乃至补偿。

同时，进一步加强民主参与审议，全面了解被考核者的各项考核内容，注重对被考核者工作态度和责任心等项目的考察，双向沟通考核相关信息和评估成果，严格按照相关法律法规进行考核工作，客观反映被考核者的工作实绩，从而有针对性的进行改进和提高。

4.增加考核结果等次，增大激励约束机制

划分考核结果的等次，是世界上各个国家对定性考核共同使用的一种方法。目前大部分发达国家的考核等次都在五个及以上，而我国公务员考核共有“优秀、称职、基本称职、不称职”四个考核结果，并且在实际操作中，优秀等次一般不超过15%，基本称职和不称职等次几乎没有，剩余85%的人员全部集中在了称职的等次上。档次拉不开，奖惩不合理，激励作用就难以发挥。建议增加一个考核结果等次，并且重新划分各个等次的比例，以充分反映公务员队伍的实际情况。例如在优秀和称职之间可以再增加一个良好等次，同时建议增加考核结果的运用程度，加强激励约束。目前我国公务员考核的激励手段微乎其微，考核结果仅仅是一个精神层面的奖励，导致大部分公务员都不太重视。下一步，在严格考核的基础上，要将考核结果与升降、增资、培训等进行直接挂钩，加大物质上和职务上的奖惩力度，强化激励机制和竞争机制。一方面，可以使优秀的公务员脱颖而出，鞭策不称职公务员自觉提高素质和绩效，真正发挥公务员考核激励先进，惩罚落后的目的。另一方面，加大了奖惩力度，可以使大部分公务员对考核工作更加重视，加大对考核过程的监督力度，以此来推进单位考核工作公平公正的开展，防止考核工作流于形式。

四、结语

考核制度作为公务员管理制度的核心，其目的在于利用其内在的激励与监督功能，从自律和他律的方面促使公务员持续地提高素质，以适应行政管理日益复杂化、现代化的趋势。公正、科学的考核机制有利于促进公平，提高效率，保证廉洁。但国家公务员考核体系建设是一个复杂的系统工程，其量化考评指标选择和各指标权重设置均具有动态性的特点，需要在实践中根据内外环境的变化进行不断的修改与完善，以提高公务员考评的信度与效度，使国家公务员量化考评更加科学化、规范化、合理化。考核程序的设计并非是完全理性化的，它还需要考虑社会需要、制度和法律保障。

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