我国电子政务服务价值共创质量分析与提升策略*——基于国内十大重要省市的网站服务调查

司文峰 胡广伟

（1.南京大学信息管理学院 南京 210023；2.南京大学政务数据资源研究所 南京 210023）

1 引言

随着公民知识水平的迅速提高和政务网络的日益普及，政务服务出现了新的变化。社会用户不再只是公共服务的“消费者”，已有意愿和能力参与电子政务服务的提供，能与政府一道提升政务服务品质，从而改进服务体验，共创价值。伴随着实践开展，电子政务服务价值共创重要性凸显。

一方面，可响应国家战略需要，提升政务服务能力。我国于2016年出台了《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，使得以互联网为载体的公共服务方式改进受到社会更广泛的关注。而电子政务服务价值共创开展，则将用户纳入到政务服务的设计、提供、传递等环节中，使得政务服务可以精准抓住需求，对于政务服务能力的提升具有重要意义。

另一方面，提供了认识电子参与的全新视角。电子政务服务价值共创主要表现为电子参与，鼓励参与主体积极地、全面地介入政务服务全过程。而电子参与现有研究聚焦于电子民主，价值共创则提供了认识电子参与的全新视角。

所以，本文将价值共创理论引入电子政务服务领域，以政府门户网站共创为代表调查归纳了现阶段电子政务服务价值共创的主要类型，揭示了质量现状，继而提出提升策略，为电子政务服务价值共创的深入研究抛砖引玉。

2 电子政务服务价值共创

价值共创理论的发展经历了三个阶段。第一阶段为价值共创思想启蒙阶段。价值共创思想可以追溯到19世纪，主要散见于服务经济学研究文献中[1]。第二阶段为价值共同生产阶段，消费者成为价值创造者。20世纪60年代，兴起的消费者生产理论认为消费者可作为合作生产因素[2]。Ramirez（1999）正式提出了“价值共同生产”[3]。第三阶段为价值共创阶段。2004年，美国学者Vargo和Lusch[4]以及Prahalad和Ramaswamy[5]分别基于服务主导逻辑和消费者体验视角提出价值共创理论，共同强调价值由消费者与生产者共同创造，此后价值共创理论迅速兴起。

随着价值共创理论研究的深入，价值共创在公共服务领域应用也逐渐得到重视，其研究主要基于公共服务视角的相关理论应用框架，如价值共享的框架、价值服务系统理论[6-8]。新公共管理等理论兴起以来，商业理论亦被认可应用于政府服务领域，传统的公共服务提供关系已有所转变。随着信息技术的发展，公共服务提供的方式逐渐向电子化倾斜，从而诞生了电子政务服务价值共创概念。即社会用户通过政府提供电子平台，利用所掌握的信息和知识，参与政务服务提供服务。其中政府重点在于提供电子政务服务平台以及价值共创服务运行机制，社会用户重点在于参与服务提供全过程。

电子政务服务价值共创的现有研究以宏观性介绍为主。Subbiah和Ibrahim（2011）作了基础性的研究，他们分析了不同国家背景下公众与政府共创价值运用的方法，揭示了公众在价值共创过程中扮演的角色[9-10]。Linders（2012）则进一步认为政府与公民的界限衰退，社会面临的基础问题是什么样的公共价值被创造、如何更有效和有效率的创造、政府责任如何被公民分享[11]。这一研究产生了广泛影响。近年来，电子政务服务价值共创研究专注于社交媒体工具、价值共创模式。Picazo，Fernandez和Luna（2016）认为政府可通过运用商业社交媒体互动性强的特点，共创电子政务服务价值[12]，Giesbrecht，Schwabe和 Schenk（2017）为改变工作实践的基本缺陷，研究客户参与和信息系统支持共同创造咨询价值共创模式[13]。

国内研究开展较晚，在CNKI上仅检索出两篇密切相关的论文。刘柳，胡广伟（2015）在国内首次探讨了电子政务服务价值共创的内涵、领域、内容及其战略要素[14]。在此基础上，庞庆华，陈雨儿（2016）基于服务蓝图理论从互动层、服务层、流程层及支撑层方面构建了电子政务服务价值共创模式[15]。国内研究结合了中国国情，为价值共创研究作了基础性推广，但尚待深入。

综上所述，电子政务服务价值共创已引起重视，但研究尚未成体系，一些基础性现实问题尚未得到关注，国内应用更是欠缺。如国内价值共创开展的类型有哪些？开展的质量如何？有哪些策略可以提高当下价值共创质量？这些问题对电子政务服务能力的提升具有重要意义，有助于推进电子民主及服务型政府建设，却未能得到揭示。因此，本文立足国情，调查归纳现阶段电子政务服务价值共创类型，揭示其开展质量，从而提出具有针对性的提升策略。

3 现阶段电子政务服务价值共创质量评测

3.1 电子政务服务价值共创类型

基于南京大学与新华网联合发布的《2016年中国政府电子服务能力指数报告》[16]，对电子政务服务能力靠前的直辖市、省份和城市进行样本遴选，选择了北京市、上海市、天津市、重庆市、广东省、江苏省、浙江省、杭州市、广州市、深圳市作为代表，而门户网站则是电子政务服务的主要渠道。因此本文重点梳理上述样本门户网站的在线互动板块，归纳常见价值共创类型，如表1所示概述如下。

（1）用户主动型

用户主动型，为基于用户参与需求强烈的类型，主要针对非特定事项，包括三种类型，分别为领导信箱、便捷信访、在线咨询。领导信箱，是政府密切联系群众的重要桥梁，一般需要注册，程序较为严格，有较为完善的制度支持。便捷信访，是群众提出意见、建议的一个重要渠道，手续较为简便，突出特定事项或功能。在线咨询，通过在线解答的方式供即时互动咨询，参与程序便捷。

用户主动型的价值共创理念是政府提供用户在线咨询平台，用户自由表达自身诉求，政府解决用户诉求。一方面，政府可精准抓住用户需求，为用户创造实用价值。另一方面，政府可积累公众关切问题，形成政务大数据，支撑需求重点的形成，为政府创造决策价值。

（2）政府主动型

政府主动型I，为基于政府参与需求强烈的类型，主要针对特定事项，包括三种类型，分别为人民建议、法规征集、调查征集。人民建议，侧重于本市经济、政治、文化、社会、生态等建设。法规征集，侧重于法律法规及标准成稿阶段的修改建议。调查征集，主要是通过问卷的形式了解公民意见，为决策积淀民意。

政府主动型I的价值共创理念为政府发布征集公告，激起利益相关者和公众热心关切，利用政府提供的参与平台响应参与，从不同视角给出来自公众的相关建议。一方面，为政府创造了方案实施价值，使得方案更加完善，公众亦更加能够接纳实施。另一方面，为公众创造了电子参与价值，提供了公众电子参与的渠道，满足了公众公共事务参与欲望。

表1 电子政务服务价值共创类型

政府主动型Ⅱ，为基于政府参与适度需求的类型。主要针对政府发布的特定事项，分为论坛、评价、评议。论坛，是发帖回帖讨论的平台，可发布信息或提出看法。论坛的互动性很强，且旁观者随时能便捷参与。评议，对于特定事项行为可表达意见或定性评价。评价，是用户对于政府服务绩效进行的定量评价，为外部监督的一部分。

政府主动型Ⅱ的价值共创理念为对于政府发布的信息事项、事务事项或者政府绩效成就，提供公开讨论评价的平台。一方面，为用户提供监督参与价值，提供用户电子监督渠道。另一方面，为政府创造舆情价值，从而适当调整政务服务行为。

2.2 电子政务服务价值共创质量分析

基于北京市、上海市、天津市、重庆市、广东省、江苏省、浙江省、杭州市、广州市、深圳市门户网站，针对用户主动、政府主动I、政府主动II的9个价值共创类型，分别调研各项前50条信息服务记录。调查时间为2017年5月21—5月25日。进行全方位归纳总结后，发现9个价值共创类型在参与便捷、参与广度、参与热度、参与深度、参与反馈、参与评价、民意转化、参与内容、激励与监督等方面存在显著且相似的质量问题，因此，质量分析以采用不区分类型的形式为主、典型类型说明为辅的形式，归纳如下。

（1）参与便捷

参与便捷程度是影响公民参与价值共创的重要因素，影响了公民的参与成本和参与体验。而参与便捷存在以下十方面的不足。①整合性不足，少有样本在征集栏目中能集成内容、背景、采纳、评论情况于一个板块。②醒目性不足，仅有四个样本在首页中呈现电子参与相关内容。③障碍性存在，一方面，并非全部样本支持无障碍服务；另一方面，满足无障碍服务下的样本并非全部支持电子参与；再者，仅有广东省门户有多个形态的无障碍服务。④引导性不足，以说明指南为例，说明指南多关于用户主动型，且有四个样本无说明指南。⑤登陆形式单一，多采用注册登陆，不能为外地公民提供参与。⑥信息语言单一，仅有部分样本提供图片、视频上传功能，未能打破结构化语言输入格局。⑦网络办公性不足，部分样本（深圳、上海市）网上征集行为非全程电子化，而是由相应业务部门提供联系电话和邮箱。⑧反馈持续性不足，仅江苏省设置了可进一步咨询的方式（在一轮反馈后）。⑨即时性不足，仅浙江省和广州市提供了在线实时网络咨询服务。⑩第三方媒体参与不足，仅深圳市有集成第三方媒体平台。

（2）参与程度

参与程度是影响价值共创质量的重要外部因素，分为参与广度、参与热度、参与深度。①参与广度不足，参与广度主要指参与形式的丰富性。基于用户主动型来看，仅有三个样本信箱类别拥有两种方式，一个样本集成了三种方式；基于政府主动型（Ⅰ、Ⅱ）来看，唯有一个样本拥有四种形式，均不能涵盖全部形式。②参与热度不足，参与热度是价值共创吸引力的外在体现。参与者人数少，政府也很难形成充实的民意库[17]。调查显示，电子参与热度和千万级服务人口基数严重不符。③参与深度不够，参与深度是指价值共创的层次。调查显示，公众尚未参与涉及决策协商的核心环节，共创处于提供信息阶段，并非直接影响决策阶段。

（3）参与反馈

有效的反馈是实现价值共创的重要步骤，反馈能力不足会削弱电子参与的受众吸引。政府反馈会使得信息输出，使公民获取新的信息，产生“皮格马利翁效应”，进而使公民网络公共意见能量进一步增强[17]。参与反馈分为反馈时间、反馈显示、反馈深度三个方面，均不足。①反馈周期不够稳定，反馈周期是政府执行效率的重要体现。无论是何种类型的价值共创服务，反馈周期均不完全稳定，尤其是上海市规章草案民意征询、北京市法规文件意见征集等服务存在几年内不反馈的情况。②反馈显示不足，反馈显示是政府价值共创服务的必要披露。反馈显示分为基本信息和评价披露两个形式，均存在不足。第一，政府主动型服务的基本信息披露不足，仅有四个样本有披露回复，约有1/3栏目没有回复。第二，评价披露形式欠缺。评价内容披露分为评价后查阅和自由浏览，均不常见。③反馈深度不足，反馈深度是政府价值共创态度的重要反映。反馈深度分为反馈字数和反馈程度，均存在不足。第一，反馈字数不足。仅上海市规章草案民意征询、北京市人民建议、广州市用户主动型服务出现深度回复（字数超过400），其余多为简洁回复（字数0—200）。第二，反馈程度不足。披露采纳情况占比近1/3，继续披露建议占比近1/3，公开意见仅占比1/3。

（4）参与评价

通过评论表达观点成为价值共创参与的另一种形式，且更加开放。参与评价设置的有无、类型的是否丰富都将影响价值共创民意的吸收，并影响公民的进一步参与。参与评价分为评价机制、评价类型、评价准入，均存在不足。第一，评价机制欠缺。仅有5个样本信箱栏目有评价机制，6个样本征集栏目存在评价机制。第二，评价类型单一。评价分为内容评论、满意度评价，多个样本嵌入了满意度评价，但仅北京市设置了内容评价。第三，评价准入没有放开。部分样本采用的登陆评价机制，强化了评价准入。

（5）民意转化

民意转化为价值共创重要核心问题，顺利与否能直接影响价值共创的效果。当公民的意见汇集后，如何深层次的转化，将开启新时代的政府智慧决策之门。从调查结果来看，仅有4个样本的5个栏目建立了相应的民意信息库，即广东省“常见问题汇编”、广州“热门话题”、广州“知识库”、深圳“业务知识库”、天津“回应关切”栏目的设置揭示了民意转化功能，民意转化并未得到普遍重视。

（6）参与内容

参与内容是剖析价值共创范畴、特点的重要视角。参与内容的完善性可作为价值共创成熟度的重要体现，参与内容的特征将对价值共创的全面性产生重要影响。调查显示，参与内容主要为与公民切身相关的城市管理内容，与用户相关是现阶段重要特点，说明参与内容并不全面。以北京市信访为例（用户主动类型），咨询类项目中，拆迁类事项发布频率更高，围观参与者更多；举报类项目中，违章建筑、乱停车等生活类事项更受关注；建议类项目中，交通管理事项更受瞩目。再以北京市的政府主动类型为例，人民建议项目中，电子参与集中于建设工程、租房拆迁、交通等少数管理事项上；法规意见征集项目中，交通类事项更受欢迎，科技创新、安全类明显偏弱。

（7）激励监督

激励与监督是提升价值共创效果的重要刺激方式，但均存在不足。①激励。从理性人视角来看，市民是否选择参与主要是基于其对利弊的权衡，而激励是激发参与积极性的有效因素。调查显示，仅北京市的网上调查栏目采用激励形式，积分兑换实物进行激励。②监督。监督是实现参与效果及效率的保障，可确保社会管理中政府责任的积极履行。调查显示，外部监督欠缺，内部监督也不明显，监督功能发挥不足。

2.3 电子政务服务价值共创问题量表

依据上节对质量现状的揭示，甄别出9类价值共创类型，从而提炼出参与便捷、参与程度、参与反馈、参与评价、民意转化、参与内容、激励监督的7个维度25个指标的问题量表，从而形成了我国现阶段电子政务服务价值共创质量问题量表，如表2所示。

调查显示，我国现阶段电子政务服务价值共创存在问题显著。为清晰的展示问题突出程度，本文在表2中作了归纳。归纳显示，所有指标均需改善，而且不因价值共创类型不同而有本质区别。本文选取的样本为电子政务服务能力较高的政府门户，因此，可基本说明我国电子政务服务价值共创处于起步发展期。

表2 电子政务服务价值共创质量问题量表

3 现阶段电子政务服务价值共创提升策略

因各价值共创类型存在的显著问题无明显区别，基于现阶段的电子政务服务价值共创质量分析结果，我们针对性的提出了相关提升策略内容和阶段分布，其基本适用于现阶段的主要价值共创类型。

3.1 电子政务服务价值共创提升策略内容

（1）参与策略

①改变传统模式。政府规划部门习惯于封闭式、内向型的工作模式，在客观上阻碍了与公众之间的交流，导致公众参与的主动意识不强。政府需强化内部教育培训，深化电子参与的价值共创理念，转变电子政务服务工作模式。②降低参与成本。第一，降低参与等待时间。提高用户主动型服务的办结时间，严格审查滞后事项。第二，降低参与所耗时间。提供即时沟通功能，设置功能集成板块。③拓展公民参与。第一，拓展参与渠道。完善网站互动功能建设，并向新媒体拓展。第二，设计合理参与。对于不同参与方式，规划不同参与群体、参与热度和参与深度，进行相应功能设置。第三，拓展参与形式。创建精品栏目，丰富电子参与形式。第四，拓展参与群体。可设置非注册登陆形式。第五，重视沟通体验。注重审视事项办结效率、反馈内容表达。第六，推广评价机制。定量与定性评价均应设置，并能接受进一步咨询，特别是用户主动型共创。④强化便捷设计。第一，强化醒目性。可在其官方网站醒目位置，嵌入电子参与系统。第二，强化规则披露。可设置参与指南板块，告知公众参与规则。第三，强化便捷性。便捷设计网页，拓展提供非语言输入功能，推进参与的全程电子化。

（2）披露策略

政府需明确规定反馈的时间、程序、内容和责任，确立管理进程、分析输入、反馈决策过程的有效机制，从而强化反馈深度、绩效评价披露、采纳意见披露、参与信息采集、互动参与多元化，增强政府回应能力，促进政府与公众的决策互动与合作。

（3）民意转化策略

①建立民意信息库。一方面，利用信息管理系统是目前最适合分类与储存民意的方式[18]。另一方面，政府施政知识库是政府在进行管理、决策或问题解决的信息源，它可以在组织中形成积累与分享的组织记忆[18]。因此，需做好电子民意的汇集、分类储存，形成可分享的数据库。②加快民意转化。电子参与实现知识管理，则需要更有效率地通过管理转换民众意见。通过科技手段将民意转化为施政知识成败的关键是在管理而非在技能[18]。

（4）监督策略

①监督重点内容。重点关注信息反馈披露程度、电子参与渠道完善程度、政府对公众意见的处理方式等。②丰富监督方式。实现内在监督与外部监督的有效结合。一方面，鼓励公民通过举报、控告、评价等方式对政府责任履行进行监督。另一方面，在政府内部形成制约机制，规定专门的监督机构，监督政府责任和义务的履行。

（5）引导策略

①宣传引导。做好前期宣传，让市民及时了解相关信息，以免不知情而错过。第一，宣传内容。突出说明参与事项的重要性以及与市民的切身相关性，以引起重视。第二，宣传渠道。既需在政府网站等电子媒体上宣传，亦不应忽视传统媒体的宣传作用。②价值引导。第一，氛围引导。着重养成公民电子参与习惯，传递普遍的平等观念和强烈的主人翁与责任意识，积极培养公民参与氛围，形成网络社会参与文化。第二，舆情引导。有效掌控和引导网络舆情。参与民意并非是完全理性的，特别是投诉举报类的信访事项，需要政府引导网络民意表达，使其回归理性。③内容引导。将公民参与从热门事项适当引导至非热门的重要事项。

（6）保障策略

①完善信息公开。信息公开有助于公众了解参与议题，这是公民有效网络参与的前提条件。政府应让参与者了解决策过程，认识政策所要解决问题及其背景，披露政策制定、调整所带来的利益格局变化。②培育参与能力。对信息弱势群体采取扶助政策，普及电脑基础设施，让更多公民接受网络知识和公共参与的教育和培训。③构建制度保障。第一，注重公民参与决策行为的法制化、规范化，切忌流于形式。第二，在完善既定参与制度的基础上，不断创新制度设计，以符合发展需要。第三，给予居民更多的建议权、表决权和决策权, 切实保证公民的参与权利。④建立质量评价体系。第一，灵活运用三方评价。即通过政府部门自评、专业人员评估、公民评估，达到内部认可、专业认可、民众认可。第二，设立科学完善的责任评估标准。既要注重公共政策和政府行为的成本与效益比较，也要留意政府行为对社会建设与社会管理的协调发展[19]。第三，协调定性评价与定量评价。定性指标则提出明确质的要求，否则量化成定量指标，增强考核的可操作性和可比较性。

（7）激励策略

①差别设计激励强度。由于行政资源有限，奖励需要合理分配。对于事项复杂或质量导向的参与，则可给予高报酬激励，如法规意见征集和人民建议；对于数量导向的参与，则可给予适当激励，宜采用参与有礼的方式进行，如网上调查。②差别设计激励方式。不同公民刺激需求不同。对于长期积极参与，其奉献精神大于物质需求，可颁发荣誉市民证书，或提升网络荣誉等级；对于普通参与，物质激励效果更佳，一定的奖金、奖品或积分都能吸引参与。

总体而言，各提升策略均有其相应作用，共同提升价值共创质量。披露策略、民意转化策略是电子政务服务价值共创的核心策略，可直接产生价值。保障策略是托举力，保障了价值共创的正常运转。激励策略是推动力，在搭建价值共创平台的基础上，可调动参与主体的积极性以形成良性互动。监督策略是压迫力，促进参与行为有效进行，实现公众参与目标。参与策略和引导策略则是吸引力，吸引公民参与，提升价值共创效果。

3.2 电子政务服务价值共创提升策略阶段分布

价值共创具有阶段性[20-21]，而互动参与则是策略执行的恰当区分节点，以互动开始与结束为节点，本文界定价值共创策略执行为三个阶段，分别为准备阶段、互动阶段、持续阶段。依据价值生命周期，结合本文实证调查，各提升策略阶段分布呈现显著不同，如图1所示。引导策略在准备阶段负责宣传，在互动阶段进行价值规范；参与策略设计于准备阶段，参与于互动阶段；激励策略、披露策略聚焦于互动阶段相继发挥效应；民意转化策略于互动阶段启动，影响至持续阶段；监督策略全程负责监督各策略实施；保障策略全程负责支撑各策略实施。其中，互动阶段的实现策略最为密集，需更加留意。

图1 电子政务服务价值共创提升策略阶段分布

4 结语

提升“互联网+政务服务”能力已是事关国家现代化服务建设的重要战略，在这样的背景下提升我国电子政务服务能力刻不容缓，而价值共创理论指明了前进的方向。本文主要工作梳理如下。

首先，本文通过对10大样本省市的调查，甄别出当下我国电子政务服务价值共创的9个基本类型，为学术研究和政府分类管理提供参考。其次，分析了价值共创质量现状，从而归纳出7个维度25个指标的现阶段电子政务服务价值共创质量问题量表，揭示了价值共创面临的主要问题。最后，提出了针对性强的参与策略、披露策略、民意转化策略、监督策略、引导策略、保障策略、激励策略，并揭示了提升策略的阶段分布，为政府制定相关法律规章、保障电子政务服务价值共创的顺利开展提供借鉴。

（来稿时间：2017年12月）