不动产统一登记制度下土地政策分析

杨琴

摘要：我国应用的土地所有权二元体系具有不和谐性、不完整性、不严谨性和不科学性的缺陷，本文对不动产统一登记制度下土地的政策进行分析，探讨相关建议，以供参考。

关键词：不动产统一登记制度；土地政策；建议

中图分类号：F301.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0016-01

我国有关部门在2013年出台了《關于全面深化改革若干重大问题的决定》，当中提到目前使用的土地制度改革情况与方法，要求针对土地、房产、林权等互动产进行统一登记，对制度权利等措施加以细化并落实。众所周知，在对土地制度进行改革时，土地所有权体制是改革的核心，尤其是变地二元分割结构为一元化所有制土地，在土地、权利和价格上实现不动产的统一，才能确保其可持续发展。

一、不动产统一登记制度下土地政策存在的缺陷

1.不和谐性

首先是土地所有权人的主体不明确。从法律角度来看，《土地管理法》对土地所有权进行了两种区分和规定，也明确所有权的归属是中央政府和国务院代表，而土地不需要进行登记，也不会颁发证书，那么前者就只是名誉代表，并不是所有权人。其次是集体土地所有权的主体不具备现实性，比如农民集体组织实际是一个广泛而不具有确定性的概念，而农村居民委员会是非法人单位，没有民事行为能力，作为一级人民政府的乡镇政府就只能是管理者而不是所有者。

2.不完整性

首先国有土地所有权很多的条例都没能得到实现。比如国有土地所有权权利并不是被国有土地所有者的国家进行控制，也非国务院实现，其依据的是地方政府的占有、支配与处分，那么对应的所有权人，其实只代表拥有者。再如形式化占有的方式普遍存在，期间存在较多的占有收益与所有者收益无关联的情况。此外还有土地收益非国家收益、土地处分收益等方面的不完整。其次是集体土地所有权的不完整，主要表现在集体土地占有为形式占有、集体土地非所有人使用、集体土地收益不完全、集体土地处分限于抵押权、限制权、抛弃权等等。

3.不科学性

首先是集体土地使用权覆盖了集体所有权权能，比如农民宅基地土地使用权无限期、无流动、无偿，更多的是形式上和政治意义上的所有权。还有就是集体土地建设用地使用权不规范性，例如当前使用权的两种类型：使用土地权利人为当地农村集体经济组织可以通过无偿划拨获得土地使用权；国有企业使用农村集体建设用地形式为租赁，但租金普遍不高，那么土地运营资产与资本就失去其价值。由此可以看出，集体土地建设使用权架空了所有权。

其次是国有土地使用权剥夺国家土地所有权，主要体现为国有土地出让了使用权并将国有土地所有权替代，如很多土地有偿政策都是当地政府行为，真正的土地所有权人并没有参与，而由此产生的土地价值会被土地使用者和政府瓜分。还有就是国有土地划拨土地使用权，这有一定的历史原因，长期以来土地都具有无偿性、无期限和无流动性的特征，实际上的土地所有者成为了使用土地的人，这就会导致土地资源配置效率低，城市土地出现资源短缺和浪费的矛盾。此外，很多土地的使用没能成功计入成本中，那么土地使用的经营成本实际更高，对经营效益形成错误的评估，在此基础上容易造成竞争不公平的情况，这也是对土地所有权的藐视。

再者是国有土地租赁使用权，其架空了国有土地所有权人的权利，一旦使用权被提升，那么土地的市场价值实际就与其本质的价值不符，容易扰乱土地市场的稳定。

4.不严谨性

主要表现为集体土地供给给土地权益造成的影响，传统的集体土地更多用于农业生产而非建设，但现在的集体土地用于农产的占60%，那么所谓的农村集体土地供给就没有国家明确分法律规定，也不征求所有权人同意和政府机构的批准，无约束的分配应用给集体土地所有权的权益造成损失影响。还有一些集体土地被国家建设需要征收，土地所有权人则“被国家给予一定的补偿”，这就改变土地所有权的性质，且征收过程中所有权主体概念不明，不利于所有权人的保障。

二、不动产统一登记制度下土地政策的相关问题分析

1.重构土地权能需求，符合当前新型的城乡一体化建设发展

由上述所知，二元体系已经不适合现代不动产的统一管理要求，比如城乡一体化、工业化、管理体系一体化等现状影响土地权，各种农村改造和对水牧林的整治也打破二元体系的限制，那么针对我国地域广阔、人多地少的现状，就必须理顺国家、农民之间土地所有权人的权利和义务关系，综合统一规划，充分合理利用，全面提高土地产能，采用土地用途性管制方式，颁布城乡一体化的土地分类体制并进行一体化管理，才能推动经济与社会的全面发展。

2.构建新型的土地权利体系

转变二元管理方式为一元化土地权能制，主权控制上由中央政府实施对全国各地的土地主权管控，形成跨地域的四维化管理，并确定主权制。整合发展控制权与调剂权，根据不同地区的实际情况制定宏观、长期的发展计划。实现所有权的管理目标，确保管辖区当地政府在土地所有权制度下实现土地经济价值。实施建设权，分为短期、过渡性的土地权益，要求土地所有权人通过合法方式获取一定时期的建设用益权，投入产品并产生建设价值。而实现租赁权价值，针对土地的实际使用者，可采用承包、租赁、缴纳和获取价值的流程实现。

3.不动产统一登记制度下城乡一体化土地管理的实现

不动产经济价值的实现，基础为同质同价和同地同价，那么就要突破土地国有集体二元体系的束缚，确保登记的统一性，解决的措施如下：（1）确保土地使用权得到统一，采用土地用途管制的方法，对用途权利进行过渡性登记；（2）改变土地出让金当作不动产并实施年税制，由此来调节一些市场上不合理房价和浪费占有资源现状；（3）确定国有土地林权；（4）将国有土地中不平等的权利消除；（5）增加土地利用税费与超出占有税费；（6）鼓励过渡时期实施土地权利登记措施，坚持节约用地和提高用地价值。

三、结语

综上所述，对于当前使用的不动产统一登记制下的土地政策还存在一些缺陷，本文结合笔者多年的研究经验对土地政策结合不动产的相关制度进行分析，以为相关工作人员提供一定的参考。