新形势下办理贪贿案件面临的挑战及应对

李文刚　邱良焱

摘 要 随着中共十八大以来司法体制改革和国家刑事诉讼法律的修改，党和国家机关办理贪贿案件面临着法律政策和机构调整的诸多挑战，一方面推动反腐败体系融合，在法律政策上需进一步推进纪法衔接、司法解释的体系化运用和强化司法审查，另一方面工作支撑上需要转变侦查模式和改善绩效评价， 以取得打击和保障之间的有效平衡。

关键词 贪污贿赂 法律政策 司法解释 侦查模式

作者简介：李文刚，武汉市江夏区人民检察院；邱良焱，武汉市江夏区人大常委会。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.106

自2016年11月，中央在北京、山西、浙江三地进行监察体制改革试点，第十二届全国人大常委会通过了《中华人民共和国刑法修正案（九）》和最高人民法院、最高人民检察院共同通过了《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下为“《解释》”），到2018年3月第十三届全国人大通过《中华人民共和国监察法》（以下为“《监察法》”），无论是反腐力量，还是法律资源面临着重大整合任务，对当前反腐败刑事法律政策理解和运用提出了新的要求，如何既坚持法治化反腐，规范侦查活动；同时又能坚持严厉发现和惩治犯罪的目的导向，展现成果，从而最终实现保障与打击的平衡，本文重在从政策分析层面进行思考和探所。

一、新形势下查处贪贿案件法律政策分析

政策的核心在于实现既定的目标目的。法律政策和法律的价值有所不同，法律政策在位阶、稳定性、普遍性和规范性等特性上明显弱于法律价值取向。因此，在分析《解释》、《监察法》的法律政策导向时，要注意与其具体蕴含或体现的法律价值分析相区别。

（一） 扩大贪污贿赂犯罪圈

扩大贪污贿赂犯罪圈是当前的最直接的刑事法律政策导向。一方面在监察体制改革方面，监察对象与行政法主体趋于一致，新《监察法》将原行政监察监察扩大至“所有行使公权力的公职人员的监督”。另一方面主要体现为降低了国家机关选人用人，特定行政执法，司法腐败入罪门槛，涉及《解释》第一条、第七条、第十二条和第十三条， 一则降低了入罪数额标准，二则有限制的将“感情投资”纳入犯罪圈，已达到强化吏治，净化政治生态的目的。另外有扩大犯罪圈的主要是将“财物”扩大至“财产性利益”，“为他人谋取利益”要件的主观化，利用影响力受贿入罪，是对过往司法实践成果的继承和法律渊源的正式化。

（二） 侦查环节贪污贿赂犯罪认罪认罚从宽制度

与党的十八届四中全会关于完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度精神相对应，《刑法修正案九》第四十四条、第四十五条，在自首和立功制度以外，特别规定了贪污罪、行贿罪在侦查环节的从宽处理，其中“行贿人在追诉前”与贪污罪“提请公诉前”应该作同一理解。

（三）“轻轻重重”刑事法律政策

古往今来的刑事法律政策大致可以总结为“刑罚世轻世重”一语，《解释》可以说在惩治贪腐上是“轻轻重重”。“轻”的一端，主要集中于计脏3万元以下的领域大部分进行了非罪化处理，有利于节约司法资源，体现贪污犯罪刑事司法的谦抑性。“重”的一端，主要体现了严重贪污犯罪可以适用终身监禁的刑罚。同时，《监察法》规定留置措施，进一步强化侦查措施，也从侧面反映了从重打击的需要和导向。

二、侦查活动面临的挑战以及存在不足

《监察法》、《解释》出台之后，各方普遍比较关注的是侦察机构设置、侦查手段配备，以及贪污贿赂入罪数额的提高和“数额+情节”的定罪量刑模式。客观地讲，《监察法》作为一部监察“组织法”，乃至新时期的监察“宪章”，其对打击职务违法犯罪的赋能赋权还是非常充分，既含盖以往，又有所超越。同时制定“数额+情节”模式的初衷，就法律价值而言，是贪污贿赂犯罪刑罚设置更加均衡，有利于保障犯罪嫌疑人权，而就法律政策而言，理论上有利于侦查活动，但同时也对侦查活动，特别是初查环节提出了客观挑战。

（一） 侦查组织体系有待明确

实事求是的讲，从当前转隶情况来看，政府监察局和原反贪、反渎机构合并之后，实行的是内部三个系统一套班子，分别是党内执纪，政务监察，犯罪侦查，这也意味着我国监察体制不再是行政监察，包含更多的执法和司法属性，因此程序设置和流程构建是重中之重。与之相比，《监察法》是牵头抓总的一部法律，监察委具体的内部构造和工作程序有待专门明确。在办理贪贿案件过程中，具体适用的仍是诉讼法，如何保留和提升专业性和职业化是需要重点思考的。关键点是如何有效处理纪与法的关系，涉及违纪违法犯罪的线索如何管理。纪在法前，是指纪律审查是专门程序，前置程序，还是融入一般程序。当前一些地方转隶之后，职务犯罪查办程序冗长、线索不敢轻易决策、陷入事务性的细节末枝，根本原因就在此处。

（二） 偵查决策的要求更高

《解释》中贪贿入罪数额的提高，直接导致侦查立案门槛的提高，犯罪的金额成为是否投入相关侦查力量的关键因素之一，而是否具有相关“情节”属于初核的重要内容，案件线索的可查性更是难以进行简单、直观的判断，侦查决策的重要性得以凸显。

（三）办案绩效考评面临调整

《解释》中贪贿大案标准相对应的犯罪数额为20万元以上，在职务侵占领域则数额更高，由此在客观上造成大案比率下降，与办案质量之间的联系可能会逐步弱化，由此，如何评价贪贿案件侦查工作的质量需要引进更加科学、符合现实的标准。

（四）落实《解释》政策重点存在困难

如上文所述，《解释》“轻轻重重”的政策取向十分显著，但在基层检察院侦查实践中，以往侦查重点与数额、行业领域等模糊经验性的积累相联系，不如《解释》中那么具体明确。《解释》出台后，侦查重点十分明确，但结合以往办案实际情况，这些重点往往是一些缺乏办案经验的领域，办案频度不是很高，办案的深水区和有待开垦区域，侦查活动可能于中央对反腐形势的预判大相径庭。由此，侦查活动可能出现“两多一少”的轻重失衡现象，即在初查活动中发现违纪的案件多，打擦边球的多，可资立案同时符合“情节”要求的案件线索占比较小，最终使得侦办案件出现有轻无重，部分法律空悬，“数额+情节”模式一条腿走路的情况。

（五） 转变侦查模式更加急迫

《解释》出台后，因犯罪数额门槛提高，相关法定期限相应受到影响，追诉时效、侦查羁押期间均面临压缩的压力，这使得转变侦查模式，实现侦查关口前移的需要更为迫切。同时，也对侦查中发现犯罪的能力提出了更高的要求，如何适应《解释》要求，扩大侦查活动的范围和深度，成为亟待思考的问题。

（六） 相关法律规定面临体系化难题

《解释》的部分条文，有学者就法律体系前后逻辑的一致性提出了一些疑问，如关于贪贿犯罪从宽制度与自首、立功之间的关系还没有逻辑上的衔接，受贿罪和行贿罪对合犯罪，在刑期、打击侧重等方面的法律设置上还存在整体上的不一致之处，如打击失衡、追诉失衡等情况。

（七）法律与政策办理贪贿案件中存在内在张力

毫无疑问，国家关于监察委员会领域的立法会大部分吸收包括《解释》在内的立法资源，但在当前加大反腐败力度的政策背景，在整合反腐资源、机构的同时，如何协调好党内法规、国家法律、政策合理适用，巩固现有法治成果，确保反腐工作在法治轨道确需思考。

三、侦查活动应对挑战的建议

（一）完善监察领域立法

反腐败力量的整合，根本不在于人的整合，而在于体系的整合。从当前司法体制改革顶层设计来看，贪贿案件的查办应当放在监察改革的大局中去开展和谋划，但我们理应认识到，侦查活动是一项专门的权力行为，无论是侦查活动本身，还是执纪监督“第四种形态”运用和延伸，笔着认为，其应当在监察法律领域内予以着力体现。一是以职务犯罪办理为中心，健全立法来规范相关组织机构设置，严格职权划分，避免侦查机构或组织在成为法律审查部门。二是职务犯罪侦查程序为中心，借鉴原职务犯罪程序经验，健全立法来规范监察办案流程，有序对接诉讼法律。这样才能在实现挻纪在前、运用四种形态的同时，职务犯罪案件应办尽办，提高现有监察体制的执法司法效率。

（二）强化贪污贿赂犯罪治理的纪法衔接

纪法衔接是十八大以来，反腐败领域的一个比较成型的思维理念和策略。要实现《解释》“轻轻重重”的政策导向，拓展反腐的空间，就当下的反腐资源限度来说，纪法衔接是绕不开的路径和措施。“情节”设置过程中有很大一部分是贪贿的前科，在反腐败实践中，纪委和检察系统在线索共享中，还是比较匮乏的，同时彼此的办案有重合之处，线索的转移往往是单向的，造成有重合但没有集约利用的情况。但根据在反腐败领域的政治体制改革，随着国家监察委员会的成立，贪贿案件的广度和深度会有长足的改进和拓展，案件线索的分层流转和处理会更加频繁、规范、系统，如此《解释》的适用空间会有所改善，适用条件也更加成熟，从而实现既定的法律政策导向。

（三） 推进侦查模式转型取得实质进展

当前，转变侦查模式的方向，主要表现为侦查关口前移、初查精细化、系统化初查、侦查信息化等形式，在基层检察院办案实践推进过程中，往往是难以深入，问题的关键在于侦查触角，特别是贿赂犯罪侦查接触社会面过于窄小，无法触角到深层次的“活信息”源，同时信息科技侦查手段运用条件较为严格，造成了侦查信息化往往停留在收集信息的信息化上，不符合《解释》制定的背景社会要求。因此，公共空间侦查科技手段运用放宽以及贪贿案件“线人”或特情制度的建立和完善是下一步侦查模式转型的重要切入点。

（四）建立综合专业的办案绩效考核评价体系

在当下的中国社会，硬性数据的约束力往往要强于抽象的评价准则，更有利于公正的評价。但在贪贿案件查办上来看，强化于与发案领域、“情节”的联系，因此有必要在大要案基础上，建立以专项案件办理为参考指标之一的考评体系，以适应《解释》的法律政策导向显然已经超越了之前的论脏、论级别的大要案评价体系的要求。

（五）进一步完善《解释》体系解释

《解释》的适用离不开刑法以及其他刑事法律规定，在理解适用《解释》时还是要遵循体系解释原则，例如即使要强化突出打击行贿主体，但对行贿罪的追诉时效以及负有特定行政执法、司法国家工作人员受贿主体的有关规定仍然要进行调整，以解决在办案过程中查明事实、固定证据缺乏法律保障的问题。

（六）进一步加强对办理贪贿案件活动的司法审查

纪法衔接有利于严密法网和实现宽严相济的刑事司法政策，但纪法有效衔接的前提是纪法界限的相对分离，以确保办案活动的法律效果。因此，全面加强内部的案件审查和法院司法审查对于消化反腐败资源整合的不利影响乃是重要工作。