行政执法过程中的代履行费用征收

摘 要 作为行政强制执行的一种重要方式，代履行在行政执法实践中应用广泛。然而，目前《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等有关法律对代履行费用收取方面的规定高度概括，使得行政执法机关在实施代履行过程中对代履行费用缺乏统一规范的认识。本文主要从行政执法部门的角度出发，分析阐述代履行费用征收遵循的原则、难有效落实各方原因以及落实强制手段。

关键词 行政强制执行 代履行 费用

作者简介：徐毅，宁波市北仑区综合行政执法局。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.060

《行政强制法》以“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外”对代履行费用方面“一款带过”，相关单行法律法规又缺乏有关代履行费用的明细规定，使得代履行费用在执法实践中往往难以得到落实。因此，有必要建立合理规范的代履行费用征收原则，强化代履行费用强制落实的法制保障，助推代履行的执法效能在我国的执法情境中得到充分展现。

一、代履行费用征收原则

现行《行政强制法》第五十一条明确规定，代履行决定书应当载明代履行的费用预算。笔者认为，如此规定一来可以充分保障当事人对违法后果的知情權，类似在行政处罚程序中，履行行政机关对当事人作出行政处罚的事先（听证）告知义务，二来通过明确大致的代履行费用，给违法行为人以具体的经济压力，更好地督促其自行履行，从而提高行政效率，降低行政成本。然而，在一些地方行政部门执法实践中，缺乏对当事人代履行预算费用的告知，甚至很少使用代履行决定书这一类型执法文书。

在代履行费用的征收层面，主要包括事前征收和事后征收两种方式。关于两者利弊，应松年教授认为，“事前征收，会给义务人造成心理压力，促其履行义务，这就起到了类似于执行罚的作用；事后征收，便于结算，避免因事先预收而多退少补”。 也有学者指出事前征收的“功能”，包括：（1）在心理上形成间接强制，以促使违法行为人自行履行义务；（2）探测违法行为人的代履行费用负担能力，从而为是否继续实施代履行程序提供参考；（3）逾期仍不缴纳，可直接依照金钱给付义务强制执行，收取代履行的预估费用，且不严重影响代履行的进程；（4）若违法行为人确实无经济能力负担费用，行政机关有机会更换其他强制手段，以避免难以结案。

笔者认为，长久来看，我国应当建立事后征收为主、事前征收为辅的代履行费用征收制度。理由如下：

其一，随着在科学立法、严格执法、公正司法等层面的不断深入，代履行的费用落实得到制度的足够保障情形下，事前征收的必要性大大削弱，而且事后征收可以避免因费用结算与预算之间的差异导致多退少补，甚至把握不好，行政机关在收取代履行预算费用后将强制执行方式由代履行转变为不收费的直接强制执行、或者在预算多余结算情形下恶意提高代履行的结算金额，既存在廉政风险，也不利于当事人的权利保障，即便在现行我国代履行费用落实方面所面临的困境来看，代履行预算费用事前征收到位也多是行政机关一厢情愿罢了，事前征收不能解决本质问题。

其二，考虑到《行政强制法》第五十条作出的普遍授权将代履行针对的事项局限于交通安全保障、环境污染防治和自然资源保护等领域，存在紧急性，执法机关不及时处置或处置不到位时都可能会造成较大的安全隐患、环境污染或生态资源损失。这正是行政法比例原则的体现，出于对公共利益的维护，行政机关不宜以违法行为人金钱负担能力不足、确实无法负担费用为由随意改换其他强制方法，至于因当事人无法支付代履行费用而导致无法结案更是“多虑”了，单《行政强制法》第三十九条、第四十条就对行政强制执法中止执行、终止执行的情形作出明确规定。

其三，若当事人逾期拒不缴纳费用，直接按金钱给付义务强制执行，收取代履行的预估费用做法欠妥，因在一些代履行事项中结算与预算可能出现较大缺口，强制执行的费用应以结算数额为准，以体现执法的严肃性、威慑性。

二、代履行费用难有效落实的原因及后果

从目前执法实务层面来看，当事人切实承担代履行费用的比例严重不足。代履行费用由当事人承担更多停留在法律条款中，使得代履行逐步演变成一种“不得收费”的行政强制执行方式。在符合代履行构成要件的强制拆除违建领域，有学者就指出，“据调查，在北京西城区的拆违执法实践中，代履行的费用一般由行政执法机关承担”。 其实这在全国城管执法领域也是普遍现象。

代履行费用难以有效落实的原因，在笔者看来，可分为三个层面。

其一，在立法层面，虽然相关法律、行政法规、地方性法规都提及“所需费用由违法行为人承担”、“所需费用由违法者支付”之类的论述，但在当事人拒不缴纳代履行费用时，却缺乏进一步的强制性规定。从而使《行政强制法》第五十一条的规定与执法实践存在巨大落差。

其二，在行政层面，行政机关的行政目标导向以完成上级安排的行政任务为核心，相对忽视在费用层面上的执法成本，再者，诸多强制拆除违建等代履行的执法事项会重创违法行为人的“利益”，使得在行政强制执行层面行政机关就会遭遇重重阻碍，执法机关或地方政府也会顾虑当事人过多地上访、信访等现象出现，导致最后结果便是当事人支付代履行费用心不甘情不愿，行政部门对代履行费用收取也缺乏足够期待。

其三，在司法层面，由于在法律上对代履行适用情形的规制、行政机关缺乏对代履行程序的正确理解把握，导致行政机关在很多代履行、即时代履行相关行政案件中败诉，败诉率明显高于一般行政诉讼案件。需要看到的是，在执法实务中，诸多执法事项完全严格按照代履行的法定程序执行存在较大难度，另一方面，在笔者看来，人民法院对行政机关代履行、即时代履行适用的具体情形等方面的司法指导也有待加强，导致行政机关因忌惮被违法行为人起诉而对代履行费用落实“心有余而力不足”。如此，便形成了代履行费用难以落实的恶性循环。

代履行费用难以有效落实，一方面降低了当事人的违法成本，削弱了法律法规对违法行为的震慑遏制作用，另一方面，若通过适格第三方代履行，行政机关因需要向其支付代履行相关费用而增加部门预算，相关经费难以持久保障使得行政机关自身承担很多代履行事项，难以将相对有限的执法资源运用到更为必要有效的执法领域 。

三、代履行费用落实强制手段

在当事人拒不支付代履行费用情形下，强制征收代履行费用显得十分必要。遗憾的是，《行政强制法》并未吸收有关学者增加“义务人逾期未缴纳代履行费用的，按照本法关于金钱给付义务执行的规定执行”这一“转致”规定的建议 ，难以对代履行费用的强制落实作出法律保障，这也使得明确代履行费用比照《行政强制法》第四十五条、第四十六条规定执行的立法呼声高涨。其实，很多国家均立法明确代履行费用的强制征收手段。例如，奥地利1925年制定颁布的《行政强制执行法通则》第十一条规定，代履行费用可以按照金钱给付义务的规定予以征收；日本1948年公布施行的《行政代执行法》第六条规定，代履行费用可比照拖延缴纳国税处分的规定执行。然而，目前我国单行法律法规对代履行费用落实方面的规定多限于“逾期不缴纳代履行费用的，由有关行政部门申请人民法院强制执行”此类表述，至于是否可以适用加处滞纳金、另处罚款，并未说明。

在代履行费用强制征收方面，总体而言，笔者建议比照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三、六十四、六十五、六十七条对违法行为人追缴滞纳金、另处罚款等规定执行。首先，当事人逾期不缴纳代履行费用这一行为本身就构成违法，那么行政机关可对该违法行为依法作出行政处罚。例如，《湖北省环境保护条例》第三十六条就有规定，违反本条例第二十五条规定，拒不缴纳代履行费用的，责令在规定时间内缴纳，并处以代履行费用30%的罚款。如此一来，若当事人逾期仍不缴纳，依据《行政强制法》第四十五条规定，可对其至多处以30%代履行费用的罚款以及同等数额的加处罚款，共计代履行费用的60%。其次，通过相关立法，行政机关可对违法行为人加处滞纳金，甚至将另处罚款与加处滞纳金在一定情形下同时适用。仍以《湖北省环境保护条例》为例，当事人若一直拒不缴纳代履行费用和后续可能出现的罚款，最后其可能要额外缴纳与代履行费用同等额度的滞纳金、代履行费用30%的罚款以及代履行费用30%的加处罚款，连带上代履行费用本身，当事人共计或须缴纳代履行费用的260%。此外，在部分代履行发生后，行政机关或适格第三人可能会占有违法行为人的财物。通过立法明确赋予行政机关相关权限，例如可以留置违法行为人的财物，促使其自行缴纳费用，抑或当违法行为人在法定期限内不申请行政救济，经催告仍拒绝履行的，在代履行实施过程后可将保管占有的财物依法拍卖抵缴代履行费用、滞纳金以及后续可能的罚款、加处罚款。类似举措将提高当事人拒不缴纳代履行费用的违法成本，极大增强代履行和执法机关的威慑力。

综上所述，长久来看，在我国，代履行费用以事后征收为主、事前征收为辅的原则，更有利于确保执法的严肃性、规范性。建议人大、政府等立法机关加强关注在代履行方面的立法配套，通过制定更为具体、操作性强的规定，为行政执法部门实施代履行程序提供明确指引，切实为代履行费用落实提供法制保障。同时，呼吁地方人民法院加强对行政部门有关代履行方面的司法指导，以便执法机关切实转变行政目标导向，采取合法有效的手段确保代履行费用得以落实，更好地督促当事人自行履行，积极发挥代履行这一间接强制执行手段的威慑力，提高行政效率，降低行政成本。

注释：

应松年.论行政强制执行.中国法学.1998（3）.18.

城仲模.行政法之基礎理论.台湾：三民书局.1999.393-394.

熊文钊.城管论衡：综合行政执法体制研究.北京：法律出版社.2012.194.

刘磊.拨开代履行的迷雾：判断标准、适用范围及费用落实——以城管执法为焦点的考察.现代法治研究.2017（1）.147.

吴恩玉.行政法上代履行费用的若干问题研究——兼及《行政强制法（草案）》的完善建议.政治与法律.2010（1）.56.