浅谈工程项目招标规定的变化对企业招投标工作的影响

唐拴强 ，毛喜斌［.西安大兴新区（西安土门地区）综合改造管理委员会， 陕西 西安 7006；.西安沣东热力有限公司， 陕西 西安 70086］

0 引 言

党的十九大报告提出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。我们要在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，以深化“放管服”改革为抓手，推动职能转变，优化行政审批环境，提高监管能力水平，以实际行动把学习贯彻党的十九大精神不断引向深入。2018 年 3月 30 日，国家发展改革委印发了《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第 16 号）（以下简称“《16 号令》”）。这是继 2000 年 5 月 1 日国家发展计划委员会颁布实施《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委令第 3 号）（以下简称“《3 号令》”)之后，近 18 a 来迎来的首次重大变革，也是贯彻落实国家工程建设项目招标领域“放管服”改革的一项重大举措。这些重大变革，势必对工程建设项目的招标工作产生重大的影响。

1 原工程建设项目招标范围和标准对工程建设项目的影响

1.1 《3 号令》的出台对推动工程建设项目的快速发展起到了积极的作用

2000 年 5 月 1 日原国家发展计划委报经国务院批准发布实施的《3 号令》，明确了必须招标的工程项目的具体范围和规模标准。在我国进行改革开放、推行市场经济的时期，《3 号令》颁布实施以来，我国形成了较为完善的强制招标制度体系，对促进招标投标制度的推广应用，规范招标投标行为，保障公平竞争，提高招标采购质量效益，预防惩治腐败发挥了积极作用。同时，由于改革开发的进程和深度不同，各地经济发展的差异较大，各地根据《3 号令》第十条制定了符合本地区经济发展现状的招标工程项目的具体范围和规模标准。这在不同程度上扩大了强制招标范围，对推动本地区经济发展起到了积极的作用。

1.2 随着时间的推移，原工程建设项目招标范围和规模标准限制了建设项目的快速发展

随着我国经济社会不断发展和改革持续深化，我国工程建设项目的规模越来越大，项目投资动辄上亿元。表1统计数据表明，我国改革开放以来建设规模在不断扩大。

表1 1984年、2000年和2016年全国部分投资数据比较

随着项目规模的增大，《3 号令》在实施过程中表现出范围过宽、标准过低的问题，造成项目招标手续繁多，时间成本和费用成本过高，制约着项目的快速推进。同时，各省、市、自治区根据《3 号令》规定，普遍制定了本地区必须招标项目的具体范围和规模标准，在不同程度上扩大了强制招标的范围并造成了规则不统一，进一步加重了市场主体的负担。

2 工程建设项目招标范围和规模标准变革的意义

当前中国特色社会主义进入了新时代。为了市场经济持续健康发展，贯彻党的十九大报告新发展理念，建设现代化经济体系，深入推进“放管服”改革，需要处理好政府与市场的关系，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，提高资源配置效率，激发各类市场主体活力；尤其是要为民营企业投资松绑，为企业减负。同时，在地域发展差距不断缩小的时刻，我们也要在政策上进行统一规定，逐步解决各地区发展不平衡不充分的问题。修改和完善必须招标项目范围与规模标准制度，正是落实党中央要求的重要举措，是“简政放权”的有力体现。这将有利于处理好政府和市场的关系，增强了招标工作的可操作性，对推动经济社会的发展起到了积极的作用。

2.1 缩小招标范围和标准，给企业更大的自主权

（1）明确了国有投资的概念。在《3 号令》中，全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，是指一切使用国有资金进行的建设项目。不论其在总投资中所占比例大小，都属于依法必须招标的范围。《16 号令》将“全部或者部分使用国有资金或者国家融资的项目”限定为“使用预算资金 200 万元人民币以上，并且该资金占投资额 10% 以上的项目”，以及“使用国有企事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目”。此次对“部分”的含义进行明确的规定，必须招标项目范围大大缩小，可操作性更加增强。

（2）招标的规模标准翻番。《16 号令》将施工的招标限额从 200 万提高到 400 万元，将重要设备、材料等货物采购的招标限额从 100 万提高到 200 万元，将勘察、设计、监理等服务采购的招标限额从 50 万提高到 100 万元。通过提高招标的规模标准，使招标工作适应经济社会的发展。

（3）取消了总投资的规定。《16 号令》取消了施工、服务、货物采购虽未达到单项招标标准，但项目总投资额在 3000 万元人民币以上的必须招标的规定。这就解决了在《3 号令》实施过程中有些服务、货物的采购费用很小，但由于总投资达到了 3000 万的标准而必须进行招标造成的一方面招标时间长，另一方面费用成本增加给建设单位和投标单位带来负担的问题。

通过以上三方面的变化，招标范围和标准得到了比较大的调整。这既是新时代经济社会发展的需要，也是使招标工作健康发展的需要。通过缩小招标范围和标准，将给企业更大的自主权，减少政府的行政干预，让采购工作走上“企业自主，政府服务”的轨道，将“放管服”真正落实到实处。

2.2 统一全国招标范围和标准，消除地区差异性，刺激各地投资、激发市场活力

《16 号令》删除了原《3 号令》中“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准，但不得缩小本规定确定的必须进行招标的范围”的规定，各地区适用统一规则，不得另行调整。这在政策上消除了地区差异性。之前，各个省级政府，甚至一些市级政府按照原《3 号令》中的规定，制定了本地区必须招标的具体范围和规模，使一些全国性的企业在全国各地开展业务时有些无所适从。因此，这次统一全国必须招标的范围和标准，能有效避免各地在政策上的差异，实现全国统一。

（1）有利于消除各地区建设行业不平衡的发展，对全国性发展的企业真正在政策上实现了“简政”。通过此次《16 号令》的颁布实施，全国实行统一的必须招标范围，从政策上鼓励项目建设落后地区加快项目而言，开工建设，促进该地区建设项目发展，同时对全国性企业来说，统一了标准，简化了相关手续的办理，提高项目建设效率，能带来实在的经济效益。

（2）在一定程度上能起到刺激各地投资、激发市场活力的作用。由于此次必须招标的范围在全国进一步缩小且全国统一，对于在必须招标范围之外的项目可以省去招标的程序，节约了大量的时间和费用，加快了项目的开工建设；对于项目决策而言，一些限额以下的项目而言，就会加快上马，增加当地投资，推动当地的发展，同时带动相关产业的发展，一批批中小企业随即产生，激发当地的市场活力。

3 招标范围和规模标准改变释放的政策红利

3.1 简政放权，破除障碍，激发活力

《16 号令》破除制度藩篱，提高企业自主性，激发企业活力，增强企业创造性，是政府“简政放权”的具体体现。主要表现在以下两个方面。

（1）在国有或民营企业项目招标中，可以根据需要或企业规章制度降低招标项目的起始金额。例如，为保证采购设备质量，加强制度约束，择优选择合格制造商，企业可将单项合同价在 50 万元以上的重要设备采购，通过招标的方式进行交易。这样虽扩大了招标采购范围，但并不违反《16 号令》要求，符合“法无明文禁止即可为”的基本准则，从而赋予企业更大的自主权，采用有利于企业的交易方式，满足企业多样性需求。

（2）建筑总包企业选择分包企业或材料、设备供应商时，可不采用招标方式，其原因在于：《16 号令》中“项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购”是指建设方选择承包企业或供应商的情况；而建筑总承包企业选择分包企业或材料、设备供应商必须进行招标的情况在文中没有涉及，同样符合“法无明文禁止即可为”的基本准则。因此，建筑总承包企业可根据工程需要和市场供应的情况，灵活自主地选择和采购，不一定拘束于政策的条条框框开展工作。这样有利于提高生产效率，激发企业活力与创造性。

3.2 压缩规模，去繁从简，提制增效

《16 号令》的实施将会使招标范围大幅度缩小，有利于企业从繁多琐碎的招投标工作中解脱出来，减少了资金的支出和人力物力的投入。笔者经过多方面招投标工作调研，得出不同项目招投标成本和持续时间的数据（见表2～表4）。

表2 施工招投标成本

表3 某直辖市建设项目平均招投标成本

表4 招投标工作持续时间统计

通过以上数据可看出：企业开展招投标工作，所投入的资金较多，耗费的时间较长；绝大多数投标人只是参与了投标活动而未中标，搭上了资金与时间而无收益；而招标企业经过编制和发布招标文件、接收投标文件、开标、评标、定标等多个环节，招标也不一定能选择出满意的施工企业。若投标人过少，竞争不够充分，可能致使招标人无法选择到满意的承包商；甚至可能出现因投标响应人数不足以满足法律要求而造成工程流标，不得不重走一遍招标程序，将直接影响工程计划进度。《16 号令》的实施，以上不利局面将有所改善。对于必须进行的招标工程数量将大幅减少，避免了大多数无效招投标工作，有利于充实企业资本金，增厚企业利润，提高内部管理效率，激发企业创新活力。

4 对于招标范围和规模标准变革后的建议

政策的变化不是简单的缩小招标范围，而是对监管部门、企业提出了更高的要求。各单位应各司其职，提高工作质量，承担更多的责任，推动招标采购工作健康发展。

4.1 对于监管部门的建议

（1）加强监管，严格按照法规规定开展工作。作为行业行政主管部门，应该迅速清理与《16 号令》相矛盾的地方性和部门规章制度，严格按照《16 号令》执行，不得随意扩大必须招标项目范围；应做到“法无规定即可为”，给建设单位更大的主动权，做到“简政放权”。同时，对必须招标的项目，应该加强监管工作，严格按照《中华人民共和国招标投标法》和实施条例规定程序执行。

（2）转变职能，创建服务型行政管理部门。在全国范围内建立建筑市场监管一体化工作平台，加强信用体系建设，加大信息公开力度，强化信用信息应用，推进部门之间信用信息共享共用。建立失信联合惩戒机制，构建“一处失信、处处受制”的市场环境。为企业提供完善的信用体系，对企业在选择非强制性招标项目的服务单位提供强有力的依据。

4.2 对于企业采购工作的建议

（1）完善企业采购制度。招标范围的缩小，给了企业极大的自主性和权利。企业应以此作为加快项目手续办理的契机，推进项目落地建设。所以，企业应完善内部采购制度，建立权限审批管理制度、监督管理制度等，将权力关进制度的牢笼中。让国家政策红利真正让企业受益。

（2）加强项目的限价管理。对于招标范围以外的项目，企业可自主选择供应商。但是作为企业来说，经济效益永远是第一位的。为了有效控制投资、节省成本，企业要做好项目的限价编制工作，严格按照企业的预算及有关规范，编制相关采购项目的最高限价，采购过程中的采购价格不能超过最高限价。对合同价款的调整应做出明确约定，尽量避免合同价款的调整。

（3）采用多种采购方式。符合招标范围的，严格按照政策在监督部门的监督下按程序进行招标工作。不属于招标范围内，企业应针对不同的项目有针对性地建立不同的采购方式。可以参考政府采购的方式，采用招标方式、竞争性谈判、单一来源采购、磋商、网上竞价等多种采购方式；同时要积极利用互联网，采用网络采购的方式。总之一句话，采用以企业利益和提高工作效率相结合的方式，加快采购工作。

（4）建立企业采购资源库，及时进行信誉考核。对于常规性的采购工作，企业可以建立内部的资源库，在需要进行采购时，对资源库的单位进行报价比选，最终择优选取，提高工作效率。同时，企业应根据行业主管部门的信用管理体系及企业内部的年度考核，采用“优胜劣汰”的方式，对不诚信、履约能力差的单位进行淘汰，并及时补充新的优质企业。以这种考核的方式，加强资源库中单位之间的竞争。

5 结 语

《16 号令》的出台是招标工作进行变革的需要，是政府“简政放权”工作的需要，是企业加快发展的需要，更是推动市场经济快速发展的需要。新政策出台后，各部门和地方应当严格遵照执行，不得违背政策初衷、随意扩大招标范围，提高经济活力，促进经济发展。