探索城投公司转型新路径

长期以来，地方投融资平台以落实政府重大专项任务为基本职能，核心功能就是筹集项目建设资金。

党的十九大以来，中央提出防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治是决胜全面建成小康社会的“三大攻坚战”，其中防范化解重大风险，重点是防范化解金融风险，地方债务是重中之重。近期六部委50号文、62号文、87号文等一系列监管政策密集出台，对地方政府和平台公司举债融资行为进行了严格规范。近期财政部又发布财金（2018）23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，对地方政府融资项目资本金进行穿透核查，彻底封堵明股实债，对地方债务风险防范力度空前。

面对国家监管持续升级，平台公司的融资和生存压力明显加大。化解政府隐性债务风险，打造自我造血机制，转型成为自我经营、自负盈亏、自担风险的市场化经营主体，业已成为行业的共识。

以D市城市建设投资开发有限公司为例，该公司成立于1998年12月，成立之初为城市建设综合开发办公室加挂市城市建设投资公司牌子，是企业化管理的事业单位，2004年12月，公司转企改制为独立法人经济实体。公司目前经营业务主要包括城市基础设施建设、房地产开发、物业管理、资产运营、工程监理、建筑施工、绿化养护、融资担保等业务。

D城投自成立以来，为该地区地方基础设施建设、城市发展做出了巨大贡献。但长期的超负荷运转也带来了较多的遗留问题。D城投发展面临着债务、资产、项目、管理、人才等各方面难题，这也是制约该市经济社会发展和地方经济稳定的重要瓶颈。通过投融资平台公司的整合、发展，进一步化解地方债务风险，提升整体经营能力，服务地方建设和城市运营，是公司转型的核心使命。

内部核心问题凸显

债务负担沉重，债务规模不断增加，债务风险加剧。截至2017年末，公司资产总额583亿元，负债总额190多亿元，公司负债率高，债务压力巨大，每年以十几亿的速度增长，仅每年偿还利息就达十二亿多。近两年，受区域经济持续低迷影响，后续融资压力较大。

经营性资产较少，公司“造血”功能较弱。城投公司资产结构一般，非经营性资产过多，经营性资产稀缺，缺乏能带来稳定现金流的资产。市区范围内经营性资产大部分已形成垄断，牵涉部门利益较多，资源整合难度很大。

产业结构单一，产业布局不够完整，沿产业链业务有待深挖。长期以来，城投公司业务结构单一，主营业务以房地产为核心，建筑施工、物业等均为房地产板块的附属板块，业务抗风险能力极弱。多元化拓展不足，产业链延伸能力弱。

战略管理停留在传统的粗放式、经验式管理阶段，提升空间较大。公司战略投资、战略管理工作缺失，对公司未来发展缺乏系统的认识，错失了很多发展机遇。战略信息的收集、提炼、整理工作不完善，战略实施的评估与调整机制不健全，实施遇阻时，调整不及时。战略协同的机制有待加强，内部市场化细则待建立。

管理基础薄弱，管理体系混乱，运营效率低。城投公司管理体系严重滞后于企业业务发展的步伐，管理思维不统一，管理体系混乱，管理基础薄弱。部分管理职能缺失，制度体系、流程体系没有落到实处，业务运营层面管理水平有待提高，运营成本较高，运营效率较低。

改革转型迫在眉睫

D城投于2018年开始，围绕公司战略规划、组织架构搭建、国资整合与盘活、人力资源管理等方面进行系统设计，取得了良好效果。

整个转型共分为四个阶段（环节），涉及公司发展规划、组织管控设计、制度流程体系、人力资源优化阶段。

（一）战略规划阶段

D城投长期以来以单一的房地产开发业务和公益性项目融资建设为主业，同时围绕D市基础设施建设项目提供融资。业务结构单一、政府导向明显，缺乏稳定的经营收益和现金流收入。在2017年以来整体紧缩环境下，公司融资能力受限，融资成本攀升，公司发展面临重大挑战。

在这一背景下，公司明确了“致力于成为国内领先的国有资本投资公司”的发展方向，确立了“服务地方城乡建设、推动城市综合运营、引领区域产业发展”的发展使命。围绕这一愿景，D城投着力打造“房地产开发、城市综合运营、城市基础设施建设、产业投资运作”四大业务板块，培育“投资、融资、建设、运营”纵向一体化经营模式。特别是基于城市运营商的定位，D城投将加速在城市特许经营权的获取和运营，基于产业投资商的定位，将加速在核心产业领域的多元化拓展和纵向延伸，最终实现公司从城市建设者向城市服务者的转变。

（二）组织架构设计阶段

长期以来，城投公司的组织架构设计是基于原有单一的房地产开发及融资业务设立，且受传统国有企业管理机制的制约，存在着岗位设置不合理、岗位职责不清晰、人岗不匹配等问题。公司整体管理水平、执行力受到严重影响。在新的战略方向指引下，D城投提出从“经营型”集团向“战略型”集团转变的核心方向。

一是重新打造战略型集团公司。结合D市国有企业改革的实际要求，重点在董事会各专业委员会的设置、集团职能部门的梳理、集团核心权限的优化等方面进行设计，将业务型职能下沉到二级子公司，重点突出集团战略规划、财务管控、投融资、审计监察及人才规划等核心职能，压缩集团编制，推进集团精细化管理改革。二是重点培育二级产业集团。围绕“房地产开发、城市综合运营、城市基础设施建设、产业投资运作”四大产业板块，培育打造房地产公司、运营公司、建设公司、投资公司四个经营主体。明确二级公司的经营目标责任，强化二级公司的市场化竞争能力。三是明确集团及母公司分权体系。打破过去集团和子公司管理错位的状况，重新梳理集团与子公司的权限。通过设置大边界、小边界和微边界，逐步分解、理清各单位、各部门、各岗位的权责边界，并将企业各关键事项在各环节、岗位的权限予以明确，最终形成企业组织管理手册和权责手册，形成完善的企业权责体系。

（三）制度流程设计

传统国有企业制度流程体系相对固化，经过多年积累修订，有一定的管理基础。但从另一方面来看，长期积累下来的制度流程体系已经无法适应未来战略转型的方向，脱离实际、僵化教条、流于形式的情况非常普遍。制度管理、流程管理反而成为公司市场化发展的重要瓶颈。基于过去国有企业转型的经验，结合城投公司的实际，D城投着力推动“管理再造”工程，系统解决公司内部管理存在的痛点。

在具体工作上，按照分级分类的基本管理原则，对集团、部门、子公司不同层级，以及战略、投资、融资、财务、人事、工程、党群、企业文化等系统性的管理体系进行优化梳理，制定完善《公司规章制度管理办法》、《公司管理流程体系》，为公司顺利转型提供制度保障。同时，为保障制度流程体系的真正落地，D城投采取部门负责人实际操作，充分调动公司内部员工的积极性，避免制度执行两张皮。

（四）人力资源体系优化

人力资源管理是地方国有企业普遍面临的难题，也是D城投转型的痛点所在。城投公司长期发展过程中，积累了一定的房地产开发、项目管理和投融资专业人才队伍，具有一定的团队基础。但总体来看，仍然面临着人才结构性短缺、人才队伍断档、平均主义严重等问题。特别是在新的战略方向下，在投融资、PPP、工程管理、战略规划等方面的人才需求更加强烈，综合性管理人才和专业技术人才缺口很大，传统的人力资源管理模式无法适应公司市场化转型发展。解决人才队伍的问题，才能解决公司长远发展的问题。

D城投明确了人力资源近期发展的核心目标，即培养、引进一批既有较高的城市建设和资本运作方面的专业技术知识，又有较强的组织协调能力，且具有创新意识的复合型高级管理人才、专业技术人才，建立起规范、科学、高效的人才管理机制。围绕这一目标，从转变人力资源部门定位、转变人才管理理念、优化人才结构、推行职业经理人制度、完善薪酬管理体系、落实绩效管理制度等方面系统推进人力资源管理改进工作。特别是结合国有企业改革的大趋势，积极推行职业经理人制度，强化人才管理的制度性设计，为D城投真正建立起科学合理的人才管理机制。

构建可持续发展平台

城投公司转型是一个系统的过程，通过转型，解决了几个核心问题。

第一，存量债务化解。通过存量项目转TOT模式，实现存量项目转化为实实在在的资金，偿还到期债务，解决长期遗留的高成本融资问题，解决60亿存量债务。通过城市资源的整合盘活，提升D城投整体收益和经营性现金流，实现企业债、资产证券化、融资租赁、项目收益债、银行质押贷款等多种融资手段的拓展，保守估计至少提升80亿-100亿的融资能力，保证现金流稳定。

第二，解决财政不足。通过市场化转型提升D城投市场化可持续融资能力，以公司投资项目弥补财政资金的不足；同时，通过公司资金和财政资金之间的市场化合理流动（购置土地资产、经营收益上交等方式），提升政府财政收入，缓解财政压力。

第三，解决公司自身发展问题。D城投通过市场化转型，整合全市优质资源资产，形成“房地产开发、基础设施建设、城市运营、产业投资”等多个市场化经营业务，未来3年内，实现20-30亿/年的市场化收入，保证公司未来可持续发展。

第四，支持地方长期建设。D城投作为地方最主要的国有企业，通过自身做大做强，其核心价值能够实现对地方建设资金支持、项目支持和城市管理支持的功能，弥补政府在财政资金、项目管理和城市运营方面的不足，成为D城市运营商。