检察权性质的争论探讨

摘 要 检察权是国家的一项重要权力，以维护国家法律和代表民众的根本利益为目的，检察权的性质是由国家的政治体制所决定，检察权的性质代表检察机关在国家权力结构中所处的地位和国家权力划分中的归属，其决定了检察权在国家管理活动中的作用。学界对检察权的性质学说大体划分为四种，这四种检察权的性质学说又存在很大的争议，本文深入分析四种学说观点的利弊，从而结合检察权最主要的特性，对检察权进行合理的定位。

关键词 检察权 行政权 司法权 法律监督权

基金项目：1.重庆市社会科学规划项目（2016 PY11）；2.第三军医大学人文社科基金项目 （2016XRW12） 。

作者简介：邹桦，陆军军医大学政治理论与医学人文系讲师，博士，研究方向：诉讼法学。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.129

检察权是国家的一种权力，检察权的性质代表检察机关在国家权力结构中所处的地位和国家权力划分中的归属，其决定了检察权在国家管理活动中的作用。检察权的性质是由国家的政治体制所决定，所以，有的国家检察权具有独立的地位，有的国家检察权依附于国家其他的权力机构，再加上各个国家历史传统、法律体制、政治制度等的不同，所以，在不同的国家检察权可能具有不同的性质。目前，学术界关于检察权的性质一直存在争议。

一、检察权性质的学说

（一）行政权说

这种观点认为检察权是行政权，所以检察官就是行政官，这种理论出发依据是国家权力划分为三权，分别是立法权、行政权，司法权。毫无疑问，检察权不属于立法权也不属于司法权，因为检察机关和检察官代表国家的利益参与诉讼活动对立法权和司法权产生监督制衡的作用，再加上检察机关内部实行检察一体化的组织方式，检察机关的权力职责只有程序上的效益，不具有司法机关的裁判力，且与法官自身独立性的制度不同，所以，检察权属于行政权。学界认为英美法系国家的检察权多属于行政权，比如，英国检察机关属于行政机关而不属于司法机关，检察机关是一个独立的系统，最高检察机关称之为法律事务部，在各地区设立检察署，但英国的《刑事起诉法》中有这样的规定，检察官不能出席审理刑事法院支持公诉，检察长可以指派事务所的律师或者在政府机构中任职的律师负责案件的起诉活动，负责起诉活动中的律师享有检察官同等的权力并服从其指挥。可见，检察机关更多是站在政府的角度，对案件提起公诉、支持公诉、监督裁判执行等。以此维护国家的法律的统一执行，所以，英国检察权属于行政权的特性较多。另外，在美国，检察系统组织结构较分散，没有形成上下级分明的领导层次和结构，且检察机关属于联邦政府的行政机构，联邦检察官在警察的配合下从事起诉前期工作，在法庭上是控诉人和法庭裁量的申请人，代表政府的意志执行追诉者的权力，检察官被看做诉讼中一方的当事人与被告人地位平等。这种权力与法官的权力完全不同，传统观念认为司法权具有中立性和终局性，检察权的功能作用和组织体系具有行政属性的特点，从而检察权不是司法权的组成部分，只有法院的审判活动才属于司法活动。检察权最初诞生是为了维护国王利益而存在，其后不断的发展为行政机关服务，其本质属性才具有行政性，许多英美法系国家把检察机关归入行政机关的系统或者并入司法行政系统。

（二）司法权说

这种观点认为，检察机关不是典型的司法机关，也不是完全意义上的行政机关，检察官與法官具有高度的相似性，检察权反映了司法属性最主要的特征，但是检察权与司法权终究不能等同，所以学界认为检察权是一种准司法权。学界认为在大陆法系国家的检察职能实践中把检察权当成准司法权在行使。比如，在日本，检察系统的地位非常特殊，检察机关是自成体系的独立机关并归属法务省领导指挥，是行政机关的组成部分，从这个意义上来说检察权属于行政权，但是，检察机关又不同于一般的行政机关，检察机关与司法机关享有相同的独立裁量权，相似的身份保障和财政人事制度等，法务大臣对检察机关领导监督也仅作一般行政性的指挥，对具体个案的处理只能由检察官来裁决。所以，在日本的《行政组织法》中规定检察机关是一般行政机关中的“特殊机关”。之所以这样的规定，是因为检察机关也要求有独立于法务省和法务大臣之外的强烈独立性。由此，日本检察权具有准司法权的性质。在法国，检察机关没有自己独立的检察系统而只是设置在法院之内的一个部门，但法院与检察署之间并没有领导和被领导的关系，二者各司其职互不干涉，检察机关属司法部领导，司法部长是检察系统的首长，检察官由司法部长提名，总统任命。司法部长对检察官具有领导指挥权，但在检察职能方面关于具体案件的起诉与否司法部长不得干涉。检察官与法官具有相似的专业素养特权，在选拔考核机制、财政制度等方面都一样，所以，在法国审判官被称之为“坐着的法官”，而检察官被称之为“站着的法官”，可见，检察官在法国的地位跟法官是同等重要的。检察官被看作准法官，同样检察权被看作准司法权了。还有，在德国检察机关也像法国一样设置在各级法院的内部，是跟法院没有任何干扰的职能部门。但，整个检察机关自成体系受司法部长的领导，上下级之间实行检察一体的领导方式，上级检察机关领导下级检察机关，下级检察机关服从上级检察机关的领导，这种领导方式跟行政机关的形式一样，检察权其实也带有行政权的属性，所以，德国检察权也是一种近似于审判权的“司法权”。

（三）双重属性说

这种观点认为，检察机关既不是司法机关也不是行政机关，但检察权具有司法权和行政权的双重属性。司法性主要特点表现在独立裁决和适用法律的目的，同样，检察权在行使职权的过程中跟司法权具有一样的特性，检察官的诉讼活动要适用法律的目的同时具有一定的独立性，大多数国家在关于检察官的法规都提到其在履行职能中代表国家的意志独立行使检察权，而不是唯上司之命是从。比如，在日本，检察官被称为独立的官署享有独立量裁案件的权力，即便是检察长也不能直接的干涉，只能对检察官行使职务的移转、承继等。正是由于检察权的特殊性和重要性，检察官享有司法官一样的职务和身份的保障制度，所以，检察权具有司法的属性。同样，检察权在组织上的上命下从领导方式体现了行政属性，检察机关为了有效打击犯罪和提高司法的效率，利用检察一体的方式形成上下级的领导关系具有明显的行政特征的表现。从以上分析可以看出，检察权在组织领导上具有行政权特性，在职能的行使上具有司法权的特性，所以，检察权具有司法权和行政权的双重性质。

（四）法律监督说

这种观点认为检察权的性质是法律监督，此结论源自两个方面：一是宪法对检察机关性质的定位。二是检察权在法制社会中的功能。此观点主要是指俄罗斯、中国等受苏联社会主义法制影响的检察权性质，这些国家的检察机关行使职权是运用法律手段监督法规的实施和遵守来维护国家法律的统一正确行使。比如，在俄罗斯，宪法进行明确的规定，检察机关是国家权力部门之一，依照国家的宪法和法律独立行使检察权不受外界的干涉。在《俄罗斯联邦刑诉法典》中强调苏联总检察长和他所领导的苏俄检察长以及下级检察长，在刑事诉讼程序中是一致地执行苏联、苏俄和各共和国的法律并实行监督。另外在《俄罗斯联邦检察院组织法》中进一步强调“俄罗斯联邦检察院是联邦统一集中的机关体系。它以俄罗斯联邦的名义在联邦的领域内对遵守联邦宪法和执行联邦现行法律实施监督”。从以上俄罗斯宪法法规中可以看出，俄罗斯将检察机关定位为国家的法律监督机关，检察权的本质属性具有明确的法律监督特性。同样，我国继承前苏联的社会主义国家法律制度，以列宁的法律监督理论为基础，在中国的《宪法》和《人民检察院组织法》中明确规定中国人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。中国把检察权更多定位为法律监督，它不同于一般的行政权和司法权是中国国家权力中一种非常重要的力量。

二、检察权性质的争议

关于检察权性质的四种学说，这四种学说在学界一直存在争论，很多学者认为要立足于国家权力的结构角度、权力运行的宏观层面以及檢察权的本质来分析和理解，而不仅仅是从“三权分立”的权力结构模式、刑事诉讼的程序以及检察权的部分特征来评介。因此，检察权的四种学说之所以存在争议是因为四种学说存在不同程度的局限性。

第一，把检察权界定为一种行政权。这是从检察权运作的目的、启动模式以及权力的结构等方面来分析，在这些方面检察权确实与行政权更加的相近。但，从检察权的权能作用来看其中的公诉权具有司法权的典型特征，当案件是否提起公诉时检察官对案件进行侦查并作出的裁量与法官对案件作出的审判一样需要法律价值的依据、需要从中立和独立的角度来考量。也就是说需要以真实性和公正性为价值取向而不问行政的需要。换而言之，把检察权看作司法权毫无疑问检察权具有司法权的特征，但并不是完整意义上的司法权，虽然检察权具有独立的判断和以适用法律为目的，但检察权是强调审查、矫正和相对的程序来进行裁量。另外审判权的独立性和中立性在检察权中没有完整的体现，检察权带有明显的积极主动性特征，特别表现在要求追究被告人的刑事责任。

第二，检察权的“双重属性说”。这是从检察权所具有行政权和司法权的双重特征的角度来进行的综合判断。学术界对检察权进行属性的定位进一步目的是为了解决检察官司法独立的问题，对检察官双重属性的定位看似解决了检察官角色定位的问题，但是并没有解决问题的根本，而且检察权的行政特征和司法特征不可能并行不悖，检察权的属性直接决定了检察官的身份保障条件和职权行使的形式才是检察权属性最关键的因素。

第三，检察权的“法律监督说”。这种学说具有一定的道理，但各国对检察权性质进行研究的目的是为了解决检察官的角色定位以及独立行使检察权的问题，也就是说对检察官的合理定位才能对检察官在职权行使、身份待遇、职务升迁等方面进行有力的保障以保证检察官的独立性。显然，对检察权的“法律监督说”从根本上无从解决检察权的独立性问题。对检察权定位为法律监督权更多从功能的角度出发，这种学说的最终目的是为了解决检察机关与行政机关、审判机关的关系，而不是解决检察权独立性的问题。

综上所述，本文对检察权性质争议的研究更多是为了探讨检察官角色的定位，解决检察权独立性的问题，因此本文研究的视角是站在行政权与司法权的范畴之下，从学术研究目的出发，笔者更多将检察权定位为一种准司法权进而探究检察官独立性的根本原因。

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