理念重塑与模式重构——大市场格局下的食品安全监管探析

文/赵忠学

党的十八大以来，发挥“市场在资源配置中的决定性作用”成为重大历史命题，体现了政府与市场关系的重新定位和认识，并据此推动了“商事制度”“减政放权”“放管服”等一系列改革，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，展示了政府刀刃向内，自我革命的决心和态度。基于上述背景的新一轮机构改革，新组建的国家市场监督管理总局，将食品安全纳入大市场监管范畴，被认为是对原有监管体制系统性、整体性、重构性的变革，必然会带来食品安全监管理念和监管模式的改变。

一、“大市场”特征及对食品安全监管的影响

市场监管是我国政府基本职能，目的是防止因垄断、外部性、道德风险、信息不对称等因素导致的市场失灵。但长期以来因机构重叠、职能分散造成监管“碎片化”，降低了市场监管整体效能，抑制了经济社会发展活力。市场监管总局的成立，在一定程度上实现了除金融之外的一般性市场的大统一，[1]所倡导的“综合监管”“统一执法”模式呈现整体性政府治理理念。大市场、大部门、大监管格局的寓意表现在四个方面：一是市场基数大。随着“商事制度”“放管服”改革的不断深入，市场主体数量呈现“井喷式”增长。最新数据显示，我国市场主体总量达到1.03亿户，其中新设市场主体998.3万户，同比增长12.5%，新设企业327.4万户，同比增长12.5%。上半年，日均新设企业1.81万户。[2]其中，食品生产经营主体约在1300万户，[3]占总量的近13%。二是职能范围广。不仅将工商、质监、食药监三局职能整合，而且将反垄断、物价监管、标准化纳入其中，监管职能几乎涵盖了所有市场经济活动，如市场主体准入、反垄断、工业产品质量安全、食品药品安全、特种设备安全、计量标准、检验检测、认证认可、知识产权保护等，呈现大审批、大监管、大执法的特征。三是组合策略多。监管机构的整合打破部门利益和传统体制束缚，利于消除固有权责边界，形成监管合力，也利于监管和执法力量的下沉，规避职能缺位和互相推诿扯皮。同时，在一个体系和目标框架内，监管手段更为多样，对市场监管形成“组合拳”，使准入、价格、认证、检测、产量、标准、信用、奖惩、激励等政策性工具的综合运用成为可能，市场监管效率和效果会进一步提升。四是监管主体大。大格局并不仅是多部门的物理合并及职能范围的扩大，更主要体现在监管主体和监管力量的壮大，由过去的政府-市场框架拓展为政府-市场-社会框架。《“十三五”市场监管规划》（国发〔2017〕6号）指出要“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”，可见，这种多主体共同参与的大监管体系是未来必然趋势。

大市场模式虽便于监管事务统一协调，事前审批和事中事后监管更加紧密衔接，监管和执法成本进一步降低，[4]但值得注意的是，许多发达地区的前期经验和启示表明，大市场监管也伴随如下问题：一是属地管理可能带来地方保护主义；二是机构的“物理叠加”并不意味着职能“化学融合”；三是新成立的机构在执法过程中遭遇法律保障缺失的困境，如执法依据混乱、主体身份模糊不清、复议监督机制紊乱；四是业务繁杂暴露执法者专业能力不足，监管人员能力水平与新岗位不匹配等等。[5]就食品安全监管而言，大市场格局下，尤其在“减政放权”“放管服”的背景下，除上述共性问题外，最大的问题在于：食品安全监管在市场监管中如何定位？其监管是否随经济监管一道被放松？在综合监管和统一执法中如何确保食品安全监管的专业性？

二、市场格局下的食品安全监管定位及理念转变

一般而言，监管包括经济性监管和社会性监管，经济性监管多指负责保护消费者权益和促进公平竞争等事务，以秩序为主；社会性监管以保障消费者的生命安全、健康为目的，以安全为主。食品安全因承载巨大民生、政治、公共安全功能，属于典型的社会监管范畴，世界各国在普遍放松经济监管的趋势下，社会监管逐步加强，如成立独立、专业监管机构。显然，此轮食品安全监管体制机制改革异于国际通行做法，必须重新审视食品安全监管的定位，及时转变监管理念。

第一，要回归食品安全的健康属性。因“民以食为天”的历史传统，长久以来，食品安全被附载政治、经济、公共安全诸多属性，政府担负监管成本大，基层承担监管压力大，而食品安全最本质的健康属性及基于消费者利益保护的初衷往往被淡化了。习近平总书记在十九大报告中再次重申“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，并将食品安全融入健康中国战略，与医疗卫生、生态环境共同形成“大健康”基本方略，把人民健康置于民族昌盛和国家富强的重要标志地位和优先发展战略。《“十三五”国家食品安全规划》也将推进健康中国建设作为未来食品安全工作的指导思想。显然，健康主旨回归了食品安全的根本属性和本质特征，体现了以人民为中心的发展取向、治国理念和目标的升华，应成为今后食品安全监管的出发点和落脚点。

第二，要发挥市场的资源配置决定作用。监管经济学视角下的食品安全问题，归因于市场机制的缺陷和制度的不完善，如信息不对称等情况下，市场无法保证资源的最优配置。尽管自改革开放以来，我国用30多年的时间走过了相当于美国100多年的食品监管历程，但食品安全形势依然严峻，正处于掺杂使假、技术性风险、突发事件威胁以及技术变革带来的新风险杂糅并存的特殊时期。突出表现在：农业生产环境污染、农业投入品使用不当、非法添加和制假售假，企业诚信观念和质量安全意识普遍不强，主体责任尚未完全落实等，[6]成为目前食品产业链条不平衡不充分发展的市场缩影。市场经济本质是竞争经济、信用经济，以往政府偏重许可、处罚等具体行政措施进行直接干预，而忽略了市场导向、市场竞争等本质特征。最明显的例证是，食品安全事件发生后，第一个面对媒体和公众的往往是监管者而非责任企业。因此，应树立食品安全，首要的是质量安全，质量安全只能由企业自身在竞争中实现这一观念，政府只是“固有特性”中基本安全的规制者，市场存在的问题，由市场解决，政府监管不能取代市场，随意跨越市场与政府的边界。

第三，要转变传统政府监管理念。狭义的政府监管理论认为，政府是监管的当然主体，原因是“监管”需要政府的强制力来保证实施，而政府拥有相应的绝对权力。显然，这一传统思维与新形势下国家治理体系和治理能力现代化建设所倡导的主体多元性、手段多样性、程序互动性相背离。并且传统政府监管因其正式性、强制性和严格性，对应对现实监管活动已显乏力，如监管主体与监管对象的数量差异，以及监管手段滞后于市场发展等等。因此“大监管”理念指导下的政府监管，应注重平等、参与、自主等弹性和柔性手段的使用，要采用市场领域中极为常用的契约、合作、谈判、协商、激励等方式。更多采用提醒、警示、约谈等简约管理方法，追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化和可选择性。[7]从主体上看，监管者不仅是政府机构，还包括社会团体等非政府机构，也包括被监管者本身。监管策略应包括政府制定的法律法规及被监管者的自我监管。监管手段逐级递进，从说服教育向行政处罚再到更为严厉的刑事处罚等。未来，除全面推行“双随机、一公开”监管外，信用监管、自我监管、智慧监管、大数据监管等应被广泛使用。

三、亟待解决的问题和努力方向

通过食品安全监管实践，以及创建“国家食品安全示范城市”活动，一个愈发清晰的体会是，政府应把主要精力放在事中事后监管以及政策、制度、规则的制定、法律法规的完善上来，用规则引导市场的良性发展，用法律保证市场的公平秩序。实务中，基层通过严格落实食品安全风险分级管理制度、食品安全监督抽检制度和投诉举报制度，促进了食品安全监管效果的提升。同时，通过开展舆情监测、问计百万民众、食品安全宣传月等社会性活动，营造了浓厚的社会共治氛围。但依然存在一些问题，如法规制度仍需进一步健全，监管队伍特别是专业技术人员短缺，行业协会缺位，标准滞后，监管手段、技术支撑等仍需加强等等。因此，在未来市场主导下的食品安全监管工作，上述问题也应成为下一步努力改进的方向。

一是亟待构建市场监管法律体系。随着机构改革的深入，现行的一些相关法律法规已不适应新形势下市场监管的发展和要求，如市场监管主体的界定和法律地位问题，各类市场监管法律之间的关系问题等。因此，应突破原有部门利益纠葛，做好顶层设计，抓紧对现有相关法律法规立改废，构建现代市场监管法体系。应坚持审批、监管、执法三权分立制衡原则对准入、退出、监管、执法等做出立法规范，减少适用冲突和各自为政，增强法规之间的匹配性、协调性和衔接性。同时，在法律的框架内制定不同层级政府监管事权的权责清单，推动各级政府在食品安全监管工作方面的科学分工与有效配合。需要指出的是，既要体现食品安全监管在市场中的共性要求也要突出食品安全“领域法”的个性特征。

二是确保食品安全监管专业性。食品作为特殊商品，同时具有搜寻品、经验品、信用品特征，其风险杂糅性和消费广泛性必须靠专业性监管予以保证，这是理论界和实务界普遍共识，但也是各地实践中最大的难点。一种措施是，根据各地的经济发展水平和市场主体数量，下沉监管力量，在综合监管模式下保证食品安全监管队伍的相对独立。《深化党和国家机构改革方案》亦明确“允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”或者，对监管队伍打乱重置，推进职业化检查员制度的落实，对所在监管领域实行“双随机、一公开”检查员资质培训和考核，实行持证上岗，并与薪金和职级晋升挂钩，调动监管人员积极性。鼓励监管人员获得更多检查资质（如食品、特种设备、价格、知识产权、认证），逐步扩大“双随机”专业人员库和监管领域，并及时根据监管绩效进行更新调整。再或者，可向社会第三方专业机构购买监管服务，解决监管专业性问题。同时，应构建统一的市场监管平台，将企业的准入、监管、执法、投诉举报、信用信息归集、共享与运用，充分利用大数据等技术手段作为食品安全专业监管支撑。

三是赋权与行业协会等社会组织。监管实践中，食品相关行业协会缺失、缺位是普遍现象，《食品安全法》立法初衷并没有得到很好的实际体现。原因在于，长期以来的大政府弱化了社会组织的作用，给予一定的责任但并没有赋予相应的权力，其自身缺少合法性和独立性。应在市场监管法律框架内壮大行业协会等社会组织的力量，反映市场的真实意愿，激发市场的内生动力。如赋予行业协会等社会组织的“类监管权”，激励具有专业能力的社会组织对食品行业市场主体进行监管，这一点在网络餐饮监管中，已有很好的效果，如第三方平台对入网经营者实名登记、审查许可证、食品安全违法行为制止及报告、停止服务及公示信息等；[8]再如，推进食品安全“团体标准”的社会化进程并确认其法律地位，鼓励各类行业协会通过制定“团体标准”参与市场竞争，减少以往政府重标准制定、轻标准执行，大量标准并未真正被企业使用的现象；[9]第三，由行业协会控制食品相关行业的市场准入和认证，如政府发放许可，但由行业协会进行前期资格审查等，这也符合目前“放管服”的改革方向。最后，要推动行业协会建立健全行业自律规范、自律公约和职业道德准则；推动社会组织的食品安全公益诉讼制度落实等等。通过有效融合政府监管、自我监管和第三方监管等不同的监管策略，切实提升监管绩效。