新型城镇化下农民集中居住转型效果分析

周云圣 吕倩楠

摘 要：农民是集中居住区建设最广泛的参与主体，其居住效果的好坏对集中居住工程的推进有着重要的影响。通过对双沟镇的调查，重点对农民的集中居住效果评价和由此带来的问题进行了分析，如政府的补偿和沟通机制不当等，并针对这些问题提出了相应的建议，即制定合理补偿标准、科学规划分房、建立沟通机制等。

关键词：新型城镇化；农民集中居住；效果分析；双沟镇

随着2012年中央经济工作会议的召开，我国明确了新型的城镇化建设、发展道路，要求城镇化建设遵循绿色、低碳、智能、集约的模式进行发展；党的十九大更是提出乡村振兴战略，”新型城镇化”已成为各方关注的焦点。因此新型城镇化建设工作的开展，不仅响应了国家的号召，还是顺应社会总体发展趋势的表现。自2016年4月起，江苏省徐州市实施“一地一策”的政策以来，以本质上不改变农业经营的属性为前提、在农业生态下的集中，其工作取得了显著的成效，其具有一定的典型性。

1 案例社区概况与调查方法

1.1案例社区概况

双沟镇位于徐州东南约34公里处，隶属于睢宁县。从经济建设来说，双沟经济发展迅猛，现在已经初步形成以钢铁和制衣为主的工业体系，双沟的农业也很发达，行销全国的白莲藕是双沟镇的特产。近年来，双沟镇党委政府强抓招商引资，已初见成效。投资1.2亿元的亿源钢铁有限公司和投资1300万美元的康然机电有限公司在观音工业园落成。沿104国道两侧的徐州思恋乳业有限公司、徐州观音液化气站、东方飞龙纯净水厂等近十几家合资企业建成投产。

该镇于 2016 年正式启动了农村集中居住区建设工作，将57个自然村整合为3个集中居住区和2个特色居民点，拆除旧面積1942亩，可新增耕地1737亩，目前已完成复垦1300亩。为了节约利用土地资源、发展本镇生态农业和旅游业，土地会被流转出去，承包给政府或者大户，并打造成高效生态农业区。

1.2调查方法

以双沟镇官路社区为调查对象，调查采用非概率抽样和偶遇抽样相结合的方法，综合考虑了调查对象的年龄、职业、文化程度等特征，通过问卷调查、实地访谈等方式收集了大量的一手资料。调查选取了官路社区居民为主要对象，对社区中的230个人进行调研和访谈，这使得调查具有广泛性，针对性，层次性。

2 农民对集中居住的评价与分析

2.1集中居住政策的分析

农民集中满意度是一项综合性指标，会受到很多因素的影响。总体来说，居民们对搬迁到集中居住区后的生活评价不高，且态度较为集中（图1）。总体满意度平均分2.71（满分为5），标准差为0.799。49%的居民做出了中性评价，而39%的居民则表示出不满。相对而言，居民对集中居住的总体态度较为温和，很满意或很不满意的只有14人，占样本的7%。

农民对于集中居住的满意度不高，主要原因在于农民对政策实施过程中出现的诸如补偿不足，硬件不合格等问题的不满，对于新生活方式不适应等。另外，还呈现出一种 “离城镇越远，满意度越低”的普遍趋势，究其原因，在于个人的家庭经济状况、受教育程度及自身的社会适应能力等因素因地域的不同而具有显著差异性。

2.2就业培训情况的分析

调查发现，约40%的被访者没有工作，32%的被访者在从事一些临时性工作，23%的被访者从事固定工作或做生意。被调查中没有工作的大多是老人，他们的满意度最低；从事一些临时性工作的大多是中年妇女，她们的满意度稍微次于老人；有固定工作或做生意的大多是外地人在此租的商铺，做点小生意，他们的满意度高些。这主要是因为收入问题，老年人已经丧失了劳动竞争力，也无法依靠种地来自给自足了，所以满意度较低；有固定工作或者做生意的农民，有了稳定的收入来源，满意度相对高些。

2.3收入差异性分析

调查发现，37.5%的居民家庭非农业年收入达到了2万元以下，0.95%的居民非农业年收入已达到了6万元以上，这说明在进行集中居住区建设后，农民的土地得到流转，土地利用率得到提高，“合作社建在党支部”里的做法也使农民的收益日益增加。但在我们实地访谈中得知由于农民进入合作社的名额有限，且存在部分“关系户”，这就导致资源没得到合理的配置，所以这部分农民的经济水平依旧没得到提高，相应的他们的满意度也比较低。总体来说，家庭的非农业收入与居住满意度呈正相关关系。

2.4居民对社保与医保的评价

随着传统散居模式的打破，集中居住区的医疗卫生服务也向现代社区医疗发展。在我们实地采访过程中89%的居民反映看病比以前方便了，医疗卫生条件也改善了很多，他们对这一变化还是很满意的。但当问及家庭医疗保险和养老保险等情况时，45.5%的人表示都没有，同时问及“他们如果生大病了，怎么筹款时”，68.5%的人把家里的积蓄作为第一选项，仅有11%的人选择了医疗保险。这说明集中居住区在社保方面的宣传和政策落实还不到位。

2.5居住区基础设施建设情况分析

居民对集中居住区各方面的满意度较为一致，如图2所示，居住环境、居住条件、公共服务资源、邻里关系等方面的满意度平均分在3.3左右，略高于中等水平，其中，出行的便利性获得了较高评价，而物业管理和服务的评价较低，只有2.82分。需要注意的是，这些方面的满意度得分明显高于总体满意度（2.71），调查表明，集中居住区的生活状况较农民以前有较大的改善，居民的满意度也较高。大多数社区的内部绿化、卫生条件较为优越、基础设施完善、社区周围的环境状况好、物业管理达到满意水平，居民的生活较为舒适。

3 存在的问题及原因分析

3.1补偿费用不到位，农民意愿遭忽视

1）土地补偿费与流转前相比较低。农民土地补偿费是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的 投入和收益造成损失的补偿。在发达国家，政府对征收土地予以公正补偿，即按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值（又叫公平市场价值（Fair Market Value））进行补偿。从调查中得知，超过1/3的居民目前已经没有自己的耕地，土地基本上均已流转出去，流转金额每年为800/亩，但 80%的农民对自己土地流转出去并不满意。因为农民自己种地每年每亩地所产生的利润远大于800，且实际补偿到他们手里的是扣除了物业费等其他费用的剩余金额，这些钱根本不足以维持因集中居住后生活方式改变的开销。

2）拆迁过渡费不能满足基本租房要求。拆迁过渡费又称临时安置费，主要用于拆迁至回迁时间段的租房费用（不含搬家费）。大多数被调查者反映，在拆迁过程中，他们是自己贴钱到外面找房、租房，政府在此过程中并未给予任何帮助。这一问题在很大程度上加剧了农民对政府政策制定和执行信任度的不满。

3）拆迁补偿工作落实不到位。调查中发现，居民对集中居住的不满主要来自拆迁安置政策的制定和执行环节。问卷中设置了两个问题来测量居民意见，一是“现在回头看，您对当初拆迁补偿的标准是否满意？二是“总体上您对搬迁的组织工作有何评价？”对这两个问题，一半左右的居民给出了中性的评价。只有不足5%的居民对拆迁补偿标准表示满意，5%的居民对搬迁组织工作表示满意，无人选择“很满意”。也正是这一结果，拉低了居民对集中居住的总体满意度。

3.2房屋分配不合理

社区的住宅面积是根据村民之前的房屋面积进行拆迁补偿的，但村民对住房位置和楼层高度并没有选择的权利，主要由政府根据上级政策随机分配的，这就导致了那些居住在高层楼层的老年人会选择把房屋空着，而住楼下的地下室，因为老年人腿脚不利索，上下楼危险性太大了。在访谈过程中，一位67岁的大爷说：“家里的孩子都外出打工了，我们家住在6楼，我一个人住不了那么大的房子，上下楼也担心，没人在身边，生怕栽倒了就“起不来了”。这就会导致村民和政府之间的矛盾增加，而且也会降低村民的居住意愿。

3.3政府與农民之间的沟通机制不完善。

部分村镇强制推行集中居住政策，缺乏与村民的良好的沟通，出现了“强拆”“暴力”等行为，这不仅使政策的实施难以进行，还会造成集中居住政策在实施过程中矛盾问题突出。在调查的数据当中，“不清楚”、“不知道”、“不好说”的比例占有很大一部分，如对集中居住有49% 是中性评价，这说明政府与村民的沟通不足，村民的知情权没有得到充分的体现。另外，由于农民受教育程度较低（被调查人群仅22% 是高中及以上教育水平），认识问题不全面，所以对政策的理解能力有限。

4 对策与建议

4.1坚持以人为本，给予合理补偿

针对目前我国部分地方政府对“土地财政”的冲动，要成立有专家学者、第三方机构、政府部门共同组成的组委会在决策实施前进行科学评估和预测，防止拍脑袋决策。要加大对拆迁补偿款项的专项监督，实行公开透明的政策；藏富于民更有利于社会的稳定与发展，农村经济的发展依赖于农民和地方政府的共同努力，政府作为一个辅助性的角色协调各方利益，要尽可能最大程度地维护农民的利益。在集中居住的过程中，地方政府要灵活使用政策，以具体问题具体分析的态度对待农民的需求，本着尊重农民的切身利益和维护农村内部的团结与稳定的精神去执行政策。针对调查中存在的农民花费多年积蓄刚刚建成不久的新房，政府应该给予较高的补偿，根据房屋结构、内部设施、材料、面积等综合条件进行赔付。

4.2因人制宜的做好科学分房规划

住进集中居住区的大部分是老人和孩子，二者都是社会上的弱势群体，在上下楼时难免存在不方便的时候，因此，政府在分房时要考虑到特殊人群的需求。首先，在建造房屋前调查一下农民的家庭成员情况，主要了解家庭中老人和孩子所占的比重；其次，根据拆迁补偿面积合理的规划建造每户的住房面积和楼层问题；最后，再分配住房时，以老幼优先为原则。

4.3建立政府引导与农民参与的有效协调机制

在集中居住区的建设中，必须建立政府引导与农民参与的有效协调机制，一方面有利于强化政府的主导作用，另一方面又充分地尊重了农民的意愿，有利于新农村建设和谐有序的进行。如实行政策公开化，强化村民的知情权，尊重并充分听取民意。引导农民集中居住是涉及到农民切身利益的大事。使广大农民了解相关的 政策法规，保障他们对集中居住的知情权，调动他们参与集 中居住区建设的积极性和主动性，是引导农民集中居住成功的关键。

4.4完善农民社会保障体系

完善养老、医疗、失业等社会保障制度。首先，在农村集中居住的过程中，要不断完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗、失业等社会保障机制，使农村居民“老有所养”，看病方便又价格合理，使农村居民能看得起病；其次，应通过提供公益岗位、提供免费就业培训、鼓励创业、搭建就业信息桥等方式促进中心村农民就业，增强自身的生存发展能力。这一切都是为了从根本上解决农村居民搬进农民集中居住区的后顾之忧。

5 结论

从全局来看，虽然农村集中居住有利于现代农业的大规模展开、村镇经济的转型、城乡差距的缩短、农民生活环境的改善等。但不能否认的是，这项工程仍存在着诸多问题，如拆迁不满、沟通不善、生活习惯不适应以及未来出路不确定等。从微观来看，农民集中居住效果的满意与否是受多种因素综合作用的结果，并且各种因素的作用方向也不相同。结果表明：农民对其集中居住效果的满意度整体较高，但对政府在土地流转、拆迁补偿、政策落实等方面还存在一定的信任危机。这说明，该地区的农村集中居住区建设还有很多亟待改进的地方。

参考文献

[1] 黄鹂，王付春.农民集中居住生活满意度及其影响因素分析——基于安徽省1121份问卷调查数据[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2015，16（03）：47-52.