土地资源错配与环境污染

余泳泽，宋晨晨，容开建

(1.南京大学商学院，江苏 南京 210093；2.南京财经大学国际经贸学院，江苏 南京 210023；3.南京财经大学江苏产业发展研究院，江苏 南京 210003)

党的十九大报告明确指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。为了建设人与自然和谐共生的现代化，提出了“到2020年, 坚决打好污染防治攻坚战，到2035年, 生态环境根本好转, 美丽中国目标基本实现”的一系列新要求。作为“五位一体”战略布局之一的生态文明建设，在有利于改善环境质量的同时，实际上也有助于中国转变经济发展模式的推进。作为经济发展的基本生产要素，土地这一稀缺资源在经济发展模式转变过程中配置合理与否就显得尤为重要。蒋省三等[1]研究表明，为实现招商引资，不少地区工业用地的出让价格甚至低于土地开发成本，工业用地蔓延扩张、工业园区荒芜闲置、低效使用与高价地频现的商服用地市场形成鲜明对比。工业污染可以视为环境污染的重要源头，那么地方政府对土地资源的配置方式是否与环境污染之间存在必然的联系？

现有文献大多从贸易开放角度研究环境污染，主要是从FDI[2-3]和国际贸易[4-5]两个方面研究中国是否成为污染避难所。制度和政府行为同样是研究环境污染的关注焦点，学者们从环境规制[6]、财政分权[7-8]、官员晋升锦标赛[9]和官员腐败[10]等方面进行了探讨。从土地资源配置角度进行研究的文献相对较少，并且现有对土地资源配置进行考察的文献大多依托于土地协议出让的面积数据[11]。李勇刚和罗海艳[12]利用工矿仓储用地供应面积占国有建设用地出让总面积的比值对土地资源错配进行衡量，进而考察工业用地的大量出让对地区产业结构升级的影响。卢建新等[13]基于2004—2013年地级市的土地出让数据分析了工业用地出让对环境污染的影响，研究发现地方政府若试图用协议出让方式增加工业用地出让面积来促进地方经济增长将加剧环境污染。

本文基于2007—2014年中国230个地级市的相关数据，探讨土地资源错配对环境污染的影响。本文的创新点和研究意义在于：(1)在研究视角上，从土地资源配置视角检验土地资源错配对环境污染的影响，拓展了现有关于地方政府行为对环境污染影响的研究。(2)在研究样本上，通过搜集整理2007—2014年中国土地交易市场的相关数据，从地级市层面研究土地资源错配与环境污染的关系，并将空气污染指数作为环境污染的代理变量做了进一步探讨，相对于省级层面样本，研究结论更加稳健可靠。(3)在研究意义上，研究土地资源错配对环境污染的影响及其中间机制，为理解中国环境污染问题提供了一个新的线索，也为政府遏制环境污染提供了一个新的思路。

二、理论分析与研究假设

中国渐进式改革过程中一个比较突出的问题是相较于产品市场而言，要素市场的市场化程度更显滞后。改革更多地集中在产品市场层面以及对其经济主体的激励方面，滞后性体现在地方政府对要素市场交易活动存在不同程度的控制和干预，集中表现在对土地等要素资源的管制权、分配权和定价权。由政府主导的土地资源配置模式是中国工业化和城镇化快速发展的重要支撑，政府通过对土地资源及其剩余收益的配置拉动辖区投资、减少外部性问题和实现经济增长，但相伴而来的是土地资源利用效率低下和经济结构失衡等问题[14-15]。追求辖区财政收入增加和GDP增长的地方政府，更倾向于通过控制土地资源配置形成土地出让价格歧视，从而扶持辖区内的企业和吸引外来企业进驻，而这种土地资源配置模式具有低配置、低效率、高代价和不可持续的特点[1]。对此，基于土地资源错配通过抑制产业结构升级和技术创新等形成粗放式的经济增长方式来论述其对环境污染的影响。

(一)土地资源错配通过锁定粗放型产业结构对环境产生不利影响

土地资源错配对产业结构升级的阻碍富有浓厚的地方政府行政干预与控制的制度色彩。20世纪90年代后，财政分权改革的逐步实施使得各地政府财政独立，“唯GDP”的政绩考核机制使得地区之间GDP锦标赛愈演愈烈，进而导致各地官员为了实现经济增长而展开激烈竞争，因而地方政府尽可能地整合其所能控制的经济资源和政治资源以实现辖区经济快速增长[16-17]。土地要素实际上是掌握在各级地方政府手中，作为土地一级供应市场的实际垄断者，土地要素资源的配置成为地方政府招商引资、增加财政收入和“以地谋发展”的主要筹码。这种扭曲的发展观，使得地方官员对GDP过分关注，在可利用资源有限的情况下，会促使地方官员盲目招商引资，忽视民生和谐[9]。

土地资源错配阻碍产业结构升级有如下两个途径：一是扩大工业用地规模和压低工业用地价格，利用工业用地出让价格竞争优势实现招商引资，通过创建工业园区引导工业企业集聚，以增加就业和谋取短期内的经济快速增长。二是限制商服用地规模和提高商服用地价格，利用挂牌出售土地进行有效融资，缓解土地财政收入压力，推动基础设施建设，带动辖区经济增长。国土资源部发布的《协议出让国有土地使用权规定》，从政策层面上肯定了地方政府采用不同策略出让工业用地和经营性用地的合理性，同时又要求地方政府通过市场机制控制和解决违规出让经营性用地的问题，由此逐步形成了以协议出让为主提供工业用地，以招拍挂出让为主提供商服用地的格局。从短期来看，地方政府在提供工业用地和商服用地上的“双二手”供地策略，快速推动了辖区工业化的发展，有效增加了地方政府的财政收入，开启了一个以土地开发为基础的空间城市化大跃进[18]。但从长期来看，这种土地资源错配方式的弊端显而易见。为了在官员晋升锦标赛中脱颖而出，地方政府官员更为关心的是土地引资的规模而非质量。土地资源错配导致中国制造业超常规发展、产能严重过剩和服务业有效供给相对不足[16]。在常态条件下，产业自出现、成熟、逐步衰落都会经历价格下降、产出增加和企业数量先升后降的过程。而土地资源向中低端制造业倾斜，使得产业结构的正常生命周期被打乱，产业结构升级滞后和利润率扭曲阻碍了技术密集型产业结构的转变，强化了中低端产业结构刚性[11-19]。此外，由于地方政府竞相降低工业用地价格，使得低生产率的中低端工业企业得以继续生产还不被淘汰，而重工业比重上升是抑制产业结构升级的重要因素。产业结构高级化的重要表现是经济服务化，服务业发展受限必定不利于地区产业结构向高级化演变。

产业结构变动对环境质量存在显著影响[20-21]，产业结构高级化是改善环境质量的重要途径。李鹏[21]发现，产业结构从第一产业占主导转变为第二产业占主导时会带来环境污染，并且通过实证研究表明2004—2012年中国产业结构调整致使环境恶化是具有客观必然性的。产业结构对环境质量的作用主要体现在以下方面：一是产业结构直接决定了生产过程中所消耗资源的种类和水平，从而直接关系到环境质量的高低。二是产业结构高级化过程中，资源从低利用效率产业转移到高利用效率产业，提高资源利用效率的同时减少了废弃物的排放量，对环境质量有积极作用。产业结构的过度工业化必然加剧工业污染物的排放，从而对环境产生不利影响。

(二)土地资源错配通过阻碍技术创新对环境产生不利影响

首先，土地资源错配极大地降低了工业企业的成本，增大了企业的获利空间，从而导致企业对技术创新产生惰性。由于要素市场发育程度滞后于产品市场，使得土地等要素价格存在不同程度的低估现象，由此可能促使企业密集使用有形要素，因而缺乏进行技术创新的动力和压力。地方政府在提供工业用地和商服用地上的“双二手”供地策略使得工业用地以低廉的价格被出让。工业区别于服务业的关键点就在于缺乏区位异质性[22]，其产品的消费市场并非局限于本地市场，而是面向全国市场甚至全球市场，在激烈的市场竞争压力下，其对土地等要素价格极为敏感。因此，地方政府低价出让工业用地的政策对流动性较强的工业企业而言可以显著降低生产成本，由此在市场竞争中获得优势，增加企业的利润。虽然技术进步可以为企业带来收益，但其不确定性较大，相比于政府提供低价土地降低成本而言，逐利的企业则缺乏技术创新动力。

其次，企业倾向于捕捉和利用土地资源错配所创造的寻租机会获取超额利润，从而缺乏技术创新的动力。土地资源错配在一定程度上体现了要素市场的扭曲，要素市场扭曲所创造的寻租机会同样可以使企业以较低成本获得要素，进而获取超额利润或租金收益，在一定程度上抑制了企业的自主创新[23]。地方政府的土地出让价格歧视从某个角度反映了地方官员对地区经济增长的渴望，工业企业进驻有助于短期内拉动辖区经济增长，而土地出让价格歧视又有助于工业企业生产成本的降低，认识到双方互惠互利的企业，更倾向于通过建立与地方官员的联系以获得低成本资金或其他稀缺的生产要素，从而获取超额利润或租金收益。加之现阶段中国知识产权保护制度尚处于逐步完善阶段，相比于利用要素市场扭曲进行寻租活动，企业进行自主研发所面临的风险更大，要素市场扭曲以及由此激发的寻租活动对企业技术创新的负向激励效应可能就愈加显著。

最后，地方政府土地出让价格歧视，使得低效工业企业得以进驻不被淘汰，挤占了服务业等新兴企业的资源。以经济建设为中心的政绩考核机制和“唯GDP”的政绩观，使得地方官员迫切希望刺激短期经济增长，以获得晋升锦标赛中有限的“入场券”[24]，因而作为大部分地区经济支柱的第二产业受到政绩诉求较为强烈的官员的青睐。在招商引资过程中，许多地区工业用地的实际出让价格是低于土地开发成本的[1]。土地资源错配使得一些处于低级产业链上原本应该具有较低利润率的企业，在实际层面上具有较强的盈利能力，由此不被淘汰得以生存，阻止了要素资源从亏损企业的退出。相较于工业用地出让模式，地方政府“少出让、多抵押”，高价、限制性出让商服用地以增加土地财政收入的做法，致使商服用地供应相对不足，抬高了服务业的生产成本，在一定程度上遏制了服务业的发展，弱化了服务业企业的创新动力。

技术创新缓解环境问题的积极作用有目共睹，无论是一般意义上的技术创新还是偏向环境改善型的技术创新都在一定程度上有利于环境质量的改善。一方面，一般意义上的技术创新能够实现劳动生产率和能源利用率的提高。劳动生产率会对本地区及周边地区的环境污染产生影响[25]，能源无效率和低效率利用是导致污染物排放的重要原因。技术进步所引致的单位GDP耗能下降可以减轻环境污染的压力。根据内生增长理论，由技术创新带来的技术进步会自然地提升生产过程中的资源利用效率，促进资源节约和循环利用，从而减少环境污染。另一方面，越先进的技术往往越绿色，落后的技术往往会被新技术和更为清洁的技术替代[20-26]。通过技术创新使得高耗能、高污染设备得以淘汰，取而代之的是低能耗、低污染的清洁设备。偏向环境改善型的技术创新促进了环保技术的更替和推广，带来了环保型生产技术的广泛运用，由此减少了污染物的排放。

基于上述分析，笔者提出如下假设：

假设：土地资源错配强化了中低端产业结构刚性，形成粗放型产业结构的锁定效应，并且挤占了新兴企业的资源，对技术创新产生阻碍效应，进而不利于环境质量改善。

三、研究设计

(一)模型设定

为了考察土地资源错配对环境污染的影响，本文构建如下计量模型：

其中，i表示城市；t表示时期；Polit表示i城市第t年的环境污染；Lrmit表示i城市第t年的土地资源错配；Z表示控制变量集合；εit表示随机扰动项。

(二)数据来源与变量设定

鉴于数据的可获得性，本文基于2007—2014年中国230个地级市的面板数据实证检验土地资源错配对环境污染的影响。各变量数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国区域统计年鉴》《中国国土资源年鉴》。具体变量设定如下：

被解释变量为环境污染，鉴于城市层面数据的可获得性，以城市工业废水和工业SO2排放量作为衡量城市水污染和空气污染的指标。考虑到地级市间环境污染的可比性，测算时采用单位产出的污染物排放量。水污染指标为各地级市工业废水排放量与地区生产总值的比值，空气污染指标为各地级市工业SO2排放量与地区生产总值的比值。

解释变量为土地资源错配，本文搜集整理了全国每宗土地市场交易额、成交面积和成交类型，然后将其加总到城市层面，整理出商服用地平均价格和工业用地平均价格，采用商服用地平均价格与工业用地平均价格之比度量土地资源错配。对于土地资源错配的衡量，本文并没有选择已有的工业用地协议出让面积占比或工矿仓储用地面积占比指标。考虑到作为资源配置的核心机制，相比于面积而言，价格更能影响要素市场配置状况。一方面，地方政府通过干预调控土地资源价格造成土地要素市场上的价格扭曲，从而通过为企业提供优惠政策吸引企业进驻；另一方面，作为理性人的企业追求的是自身利益最大化，土地资源的价格因素对于企业的生产成本显得至关重要。

在控制变量部分，鉴于环境库兹涅茨曲线表明经济水平与污染物排放密切相关，因而模型中以人均GDP衡量各城市经济增长，同时加入人均GDP平方项。产业结构也会对环境污染产生影响，采用第二产业产值除以地区生产总值衡量产业结构。由于地区人口密度越高，人类活动越频繁，环境遭到破坏的可能性越大，将人口密度进行自然对数化处理后纳入模型。FDI以外商投资工业企业总产值除以地区工业总产值衡量。制度环境以财政自主权衡量。变量含义和描述性统计如表1所示。

表1 变量含义和描述性统计

四、实证分析

(一)基本估计结果

考虑到可能存在由于遗漏变量等造成的内生性问题，本文基于动态面板模型中的两步系统广义矩估计(GMM)考察土地资源错配对环境污染的影响。GMM估计方法主要有一阶差分GMM和系统GMM两种，其中一阶差分GMM对差分方程进行估计，样本信息有限，且多数情况下以变量的滞后值作为一阶差分方程的工具变量结果并不太理想。系统GMM同时对水平方程和差分方程进行估计，样本信息更全，一般情况下比一阶差分GMM更为有效，故本文采用系统GMM进行检验。对此，需要利用Sargan检验对工具变量的有效性进行判断，对残差项是否存在一阶自相关和二阶自相关进行检验，以确保系统GMM的一致性。系统GMM下土地资源错配对环境污染的回归结果如表2所示。

表2 系统GMM下土地资源错配对环境污染的回归结果

注：***、**和*分别代表在1%、5%和10%的水平下通过显著性检验，括号内为标准差，下同。

从表2可以看出，在加入控制变量后，Sargan检验结果P值均大于0.100，无法拒绝有效工具变量的原假设，所以工具变量的选取总体上是有效的。AR(2)统计量均不显著，说明这些模型均没有发现水平方程误差项存在自相关问题，确保了系统GMM估计的一致性。从表2模型(2)可以看出，滞后一期的水污染与当期水污染在1%的水平下显著正相关，说明环境污染存在动态持续变化特征，如果政府没有及时采取措施治理当期水污染问题，将会加剧下一期的水污染程度。土地资源错配对水污染的系数为1.171，在10%的水平下显著为正，说明土地资源错配加剧了水污染，即商服用地价格与工业用地价格差距越大，对水污染的影响越严重。滞后一期的空气污染与当期空气污染存在显著正相关关系，体现了空气污染的动态持续变化特征。在加入控制变量的情况下，土地资源错配显著加剧了空气污染物的排放，其系数为1.960，通过1%的显著性检验。即商服用地价格与工业用地价格差距越大，对空气污染的影响越严重。基本回归结果符合预期，即地方政府在工业和服务业发展过程中通过压低工业供地价格、抬高商服用地价格将土地资源倾向于工业，扭曲配置土地资源，致使工业快速发展，服务业发展受到抑制，最终加剧了环境污染。当地区产业结构由第一产业主导调整为第二产业主导时，环境质量会恶化，而由第二产业主导向第三产业主导的结构调整则有助于环境污染问题的改善[21]。因此，地方政府扭曲配置土地资源的做法加剧了环境污染，并且土地资源错配程度越大，污染问题愈严重。此外，人均GDP与环境污染物排放之间存在非线性关系，以工业SO2为被解释变量时，其排放量与经济增长之间为显著U型关系[27]。Fdi显著增加了工业废水的排放量，即以工业废水为研究对象时，污染避难所假说成立。

(二)分地区差异性分析

考虑到中国东部地区和中西部地区发展差异较大，地方官员在晋升压力和动力方面存在较大差异，由此对土地资源的干预和控制程度也会有所差别。本文对230个地级市按东部地区和中西部地区划分，在分地区的基础上进一步加以探讨。土地资源错配对环境污染的分地区回归结果如表3所示。

表3 土地资源错配对环境污染的分地区回归结果

从表3可以看出，在加入控制变量后，AR(2)统计量均不显著，Sargan检验结果P值均大于0.100，表明本文所选择的工具变量和滞后阶数是有效的，计量模型回归结果较为理想。从第3列和第5列可以看出，土地资源错配对东部地区和中西部地区工业废水的排放情况均有显著加剧作用。具体来说，在东部地区，土地资源错配对水污染的系数为0.590，通过10%的显著性检验；在中西部地区，土地资源错配对水污染的系数为1.194，通过1%的显著性检验。从第7列和第9列可以看出，土地资源错配加剧了空气污染物的排放，并主要集中在对中西部地区的影响。具体来说，在东部地区，土地资源错配对空气污染的系数为正，但并未通过显著性检验；在中西部地区，土地资源错配对空气污染的系数为2.166，通过5%的显著性检验。这可能是由于中西部地区拉动经济发展更多地是依赖于煤矿等能源的大量投入，地方政府在土地资源配置的过程中更多地将土地向资源密集型企业倾斜，大力发展煤矿等主导产业，从而带来了工业SO2的大量排放。

综合来看，相较于东部地区，中西部地区土地资源错配对环境污染的影响更大且更显著。具体来说，土地资源错配对东部地区水污染和空气污染的系数分别为0.590和0.045，前者通过10%的显著性检验；对中西部地区水污染和空气污染的系数分别为1.194和2.166，分别通过1%和5%的显著性检验。考虑到中西部地区的经济发展可能更多地依赖于承接发达地区的产业转移，招商引资竞争更为激烈。地方官员出于政绩诉求，在招商引资过程中更倾向于关注引资规模而非引资质量，引资底线竞次效应更为凸显。一方面，地方政府通过扭曲配置土地资源提供大规模、廉价的工业用地吸引外来工业企业进驻；另一方面，引资底线的降低使得高排放、低效率的企业享受到来自土地资源错配带来的福利得以继续生存，致使地区产业重工业化，从而造成环境污染加剧。

(三)中间机制检验

本文进一步对土地资源错配加剧环境污染的两个内在机制进行探讨：一是产业结构升级，产业结构升级应是整体产业素质和效率的提升，包括三次产业占国民经济比重，同时还应考虑到某一产业内部结构的优化。参照汪伟等[28]的做法，本文构建两个产业结构升级指标(Str1和Str2)：Str1=1×X1+2×X2+3×X3，其中Xi为第i产业产值占总产值的比重。考虑到服务业在经济发展中居于重要地位，本文进一步以服务业作为产业内部结构升级的研究对象。鉴于城市层面数据的可得性，Str2以高端服务业从业人员数占全部服务业从业人员数的比重来衡量，其中本文将与生产密切相关，并以高知识、高技术、高产业融合性为特征的“信息传输、计算机服务和软件业，金融业，租赁和商业服务业，科研、技术服务和地质勘查业”划为高端服务业。二是技术创新，技术创新指标(Patent)以取自然对数后的发明专利申请量来衡量。土地资源错配对环境污染的中间机制回归结果如表4所示。

表4 土地资源错配对环境污染的中间机制回归结果

从表4可以看出，土地资源错配显著抑制了产业结构升级，系数分别为-1.414和-0.526，均通过1%的显著性检验。土地资源错配在1%的显著性水平下对技术创新产生不利影响，系数为-0.065。这与前文理论分析相符。从模型(4)、模型(5)和模型(6)可以看出，产业结构升级和技术创新均对工业废水排放起到抑制作用，且均在1%的水平下显著，系数分别为-0.369、-1.062和-1.640。产业结构升级和技术创新也可以显著减少工业SO2的排放，系数为分别为-0.234、-0.674和-1.340。上述结果符合本文假设，即地方政府大规模低价出让工业用地的同时限制性高价出让商服用地的“双二手”供地策略，使得土地资源错配造成工业企业蔓延发展和服务业发展受限，进而形成粗放型产业结构的锁定效应，阻碍产业结构升级的同时限制了新兴企业的发展，不利于技术创新活动的开展，最终造成环境污染问题不断加剧。

(四)稳健性分析

鉴于用于衡量环境污染指标的数据为地级市工业废水排放量和工业SO2排放量，为了验证上文土地资源错配与环境污染的结论是否稳健，用空气污染指数(API)作为环境污染的代理变量进一步对此加以探讨。*限于篇幅，稳健性检验结果未在正文列出，留存备索。API是一种综合反映和评价空气质量的指标，以PM10、SO2和NO2作为分级污染物。API指数范围在0—500之间，当日API指数超过100，则空气质量为Ⅲ级，属于轻度污染范畴，API数值越高，空气质量状况越差。由于数据缺失较多，本文将获得的相对完整的2008—2012年59个地级市每日API指数取年平均值，以此衡量环境污染。回归结果显示，不加入控制变量时，土地资源错配在1%的显著性水平下提升了API指数。引入控制变量后，土地资源错配对API的系数为0.035，通过1%的显著性检验，即地方政府对土地资源的错配会造成API指数上升，对空气质量产生不利影响。进一步分地区回归发现，东部地区土地资源错配对API的系数为正但不显著，中西部地区土地资源错配在5%的显著性水平上提升了API指数，其系数为0.026。因此，以API衡量环境污染时，土地资源错配仍会造成环境质量的恶化，在一定程度上证明了本文结论是较为稳健的。

五、研究结论与政策建议

特有的中国式分权体制使得经济增速成为地方政府的首要目标，关乎地区之间招商引资的竞争逐步演变为土地价格之争。地方政府低价出让工业用地和高价出让商服用地的 “双二手”供地策略，导致土地资源在产业间的错配。工业用地的蔓延扩张、低效使用与高价地频现的商服用地形成鲜明反差，由此作为污染物主要来源的工业企业在政府扭曲的资源配置下超常规发展。基于此，本文利用2007—2014年中国230个地级市的相关数据，实证检验土地资源错配对环境污染的影响，并对其内在机制进行探讨。研究结果表明：(1)从总体来看，地方政府对土地资源的管制权、定价权和分配权使得土地资源在产业间错配，这种低效率、高代价和不可持续的扭曲配置对两类工业污染物的排放均表现出显著加剧作用。(2)从分地区来看，土地资源错配对不同地区和不同污染物的影响有所差别。具体而言，中西部地区土地资源错配造成了水污染和空气污染的进一步恶化，东部地区土地资源错配对环境污染的影响则表现为对水污染的影响。(3)从土地资源错配对环境污染的中间机制检验结果来看，土地资源错配一方面强化了中低端产业结构刚性，形成粗放型产业结构的锁定效应，阻碍了地区的产业结构升级；另一方面降低了工业企业生产成本，使中低端企业不被淘汰的同时挤占服务业等新兴企业的资源，对技术创新产生阻碍效应，最终不利于环境质量的改善。

基于上述研究结论，笔者提出如下政策建议：(1)不断完善政绩考核机制，推进分税制改革。地方政府应弱化经济目标为主导的压力型考核机制，优化地方政府财权与事权的匹配度，缓解地方政府财政压力，减轻对土地财政的依赖度，避免为实现辖区经济快速增长而带来土地资源错配中的短视和扭曲行为。(2)改革土地出让和征用制度，进一步推进要素市场化程度。推进土地资源配置方式由政府主导转变为市场主导，建立工业用地和商服用地出让价格的协调机制，以消除地方政府扭曲土地资源配置的动机来优化土地出让结构。(3)大力调整产业结构，重点治理污染企业，鼓励技术创新。第三产业附加值高、环境污染低，提高其在国民经济中的比重，将有效缓解发展过程中的污染治理压力。同时增加科研投入和鼓励技术创新，提高能源利用效率和推广可替代清洁能源。