浅谈农村集体产权制度改革经验做法

摘 要：东海县按照中央统一部署，遵循农村改革“扩面、提速、集成”总体要求，全面落实农村产权制度改革试点工作。农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，对于进一步深入实施乡村振兴战略，加快培育农业农村发展新动能、切实保障和发展农民合法权益，具有重大而深远的意义。全面开展农村集体资产清产核资和农村产权制度改革工作，通过核实集体家底，界定成员身份，产权股份量化，建立集体经济组织，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，有效增加农民财产性收入，发展农村集体经济。做好改革工作，要明确工作重点和时间节点，抓好宣传培训和组织保障，确保改革任务圆满完成。

关键词： 农村集体产权；制度改革； 经验做法； 东海

一、农村集体产权制度改革，释放乡村振兴发展的新动能

1.资源整合要效益

通过农村集体产权制度改革，可以有效唤醒“沉睡”的土地资源，充分利用闲置、荒置土地，并且通过流转，让土地向家庭农场和农业企业聚集，进而提高劳动生产率，产生土地的规模效益。通过改革实现资源变资产，资产变资金，就从农业发展内部提供给了资金支持，弥补了农村资本投入不足的瓶颈问题。随着乡村振兴戰略的实施，越来越多的社会资本将流入农村，这样就从外部加大了对农业资本的投入。通过内部的造血和外部的输血，为农村集体经济提供了发展新动能和历史新机遇。按照马克思在《资本论》中阐述的生产“三要素理论”，农村集体经济的发展离不开土地、劳动、资本要素的集中、活化与提升。

在农村产权制度改革过程中，因地制宜，对农村土地资源较多，农民改革意识较强的村庄，注重产业扶持和政策引导。汤庄村流转土地613亩，流转率达30%以上，郇圩村流转土地959亩，流转率达40%以上，西蔡村流转土地932.28亩，流转率达100%，并且都成立了土地经济合作社，破解农村土地小农经营，闲置分散，生产率低的发展难题，真正实现土地的规模效益，提高农村劳动生产率，推动了农村经济的跨越式发展。

2.资源盘活要收益

产权是经济关系在法律上的表现形式，而流动性是产权最为重要的特征。牛山街道通过产权制度改革，在明晰所有权、稳固承包权基础上，放活经营权，让资源盘活，劳动力自由流动，释放产权的激励功能、协调功能和资源配置功能。牛山街道产权制度试点改革，17个村共清查资源性资产79480.76亩，经营性资产33147.88万元，非经营性资产11445.14万元。通过清产核资，让农村闲置资源得以盘活。同时《民法总则》也赋予了农村集体经济组织市场主体地位，这为农村经济发展带来了新的活力，特别是集体建设用地的平等入市，为农村经济腾飞插上了翅膀。牛山街道西蔡村通过产权制度改革，将村集体原先的废旧物品收购市场予以取缔，腾笼换鸟，置换集体建设用地指标，以前难以出租的市场，现在变废为宝，成为炙手可热的“热罐子”，许多企业纷纷到西蔡村投资，出现了一地难租的状况。“今年我们打算将全村的土地都流转到合作社，通过租赁、合作开发、产业融合等方式，盘活集体资源，借助乡村振兴的东风，大力发展民宿开发、特色旅游、田园 餐饮 娱乐一体化等特色项目，实现产业升级、资源共享，不断壮大集体经济，让群众看见改革的好处，共享改革的实惠”西蔡村支部书记说。

二、农村集体产权制度改革，激活了现代乡村治理的新机能

1.抓制度，促改革质量

伴随着城市化和工业化进程的加快，农村集体资产出现了管理混乱、归属不清晰、界限不明显的问题。现有集体资产的管理，大多是少数村干部说了算，存在管理混乱，失之于宽、松、软的状态，有的甚至成了村里的“小金库”，群众对此深感不满。社会的发展对农村集体经济治理能力的要求越来越高，农民对集体资产管理的参与、监督、公开、收益的愿望越来越强烈。东海县进行产权制度改革将百姓是否满意作为改革成败的重要指标，把改革的权利交给农民，严把改革环节的公示关，开好民议民决的社员会，交上百姓满意的成绩单。为充分尊重民意，牛山街道在服务百姓上下足“绣花”功夫。

（1）政策宣传到位。加大宣传力度，通过电视、新闻、人物采访，专题片制作，《致群众一封信》等形式，向群众解释改革的背景意义，讲明改革的原则步骤，阐明改革给百姓带来的实实在在的好处。

（2）制度保障到位。东海县在产权制度改革过程中，注重制度建设，建立了“请示批复制度”，对改革的组织成立、方案实施、人员界定、清产核资、股份量化、股权设置、成立经济合作社、建立现代管理制度等关键环节，每一步都要向镇街请示，镇街以红头文的形式予以批复，确保改革质量。

“三榜公示制度”，对清产核资结果、人员界定结果实行三榜公示，一直到群众满意为止。 “授权制度”，针对部分村民在外打工不能及时回乡的实际情况，东海县健全村民授权制度，按照《村民委员会组织法》的相关要求，村民授权村民代表全权处理改革的相关事宜，并且每一个人在授权书上签字捺指印，确保改革的每一个环节经得住历史的考验。

“村民会议制度”，开好村民会是贯彻民主集中制，充分保障村民权益的集中体现。为此牛山街道在进行产权制度改革过程中充分保障村民参与权、表达权、建议权和否决权，改革的关键环节，必须召开村民代表会议，且需2/3表决通过，才能付诸实施。

茅墩村在人员界定时，群众积极参与，村民代表会召开了七次之多，最后取得了群众满意的效果。通过以上措施，让农民找到集体的归属感，收获参与的满足感，达到管理的荣誉感。从而有效防止集体资产被少数人控制，由村干部单独管理到全体村民集体参与、监督、积极建议，形成了新的乡村治理格局，提高了乡村治理能力。

2.抓关键，促改革进度

为抓住村支部书记这一“关键少数”，牛山街道改革过程中，善于“弹钢琴”，抓主要矛盾，加强对村支部书记的培训。先后组织分管镇街领导、三资中心主任、村支部书记、村会计到华西等地参观学习农村集体产权制度改革的先进经验和做法，形成改革共识，加深改革认识。

农村集体产权制度改革给农民带来了实惠，发展壮大了集体经济，同时也为乡村干部提供了干事创业的平台。通过加大宣传力度，强化业务培训，改变了起初村干部“怕乱求稳不敢为，因私求利胡乱为，明哲保身不想为，不思进取不作为”的状况，转化为“组织信任积极干，群众依赖带头干，科学谋划踏实干，干净清廉为民干”的良好氛围。村干部的积极性提高了，群众工作好做了，沟通机制更加顺畅，群众的参与度不断提高，为产权制度改革增添了活力。

东海县组织完第一次产权制度改革培训会，西蔡村支部书记连夜组织村民代表讨论产权制度改革工作，迅速成立了西蔡村集体产权制度改革领导小组，主动作为，起到了很好的带头作用。

3.抓培训，促改革成果

同时加强现代管理能力培训，邀请专家授课，从现代农村财务管理、合作社管理制度、现代公司管理、市场经济管理等方面，提升村干部的认识深度和管理水平。通过产权制度改革，农村形成了“两委一社”的农村治理结构，村党支部、村委会、集体经济合作社各司其职，支部书记负责党务、村委会主任负责日常行政管理、合作社理事长（董事长）负责村集体经济发展，“三驾马车”并驾齐驱，农村现代管理机能充分释放，现代管理能力显著提升。

东海县通过产权制度改革，完善了乡村治理结构，形成了新的农村集体经济管理新格局。新成立的集体经济合作社，根据章程规定，建立了现代财务管理制度、收益分配制度和资产运营制度。

三、农村集体产权制度改革，提升农村全面改革新效能

东海县顺势而为，紧紧抓住农村产权制度改革的有利契机，由点及面，同步推进，农村各项改革获得长足发展。农村土地制度改革和农村宅基地改革稳步推进，农村产权交易场市场逐步建立和完善，新型农业经营主体发展势头迅猛，涉农龙头企业利润增加值不断提升，现代农业的转型和升级端倪初现，形成了“顶层设计、分步实施、重点推进、全面开花”的发展新局面。

1.土地确权工作稳步推进。截至目前，全县346个行政村中，除无地矛盾突出暂缓村外，已启动确权登记颁证工作338个村，证书发放率接近100%，参加确权承包农户21.38万户，实测地块96.75万块，面积150.42万亩，同时落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。

2.产权交易市场良性发展。为实现产权保护严格、流转通畅的目标，东海县不断加强农村产权交易市场建设，加大资金投入，建设产权交易服务大厅，18个镇街都成立产权交易所。依托产权交易平台，借助信息化手段，实现土地、林地、荒山等资源性资产经营权的流转。在办理经营权证基础上，以经营权证为抵押，农商银行、邮政储蓄银行，为新型农业经营主体办理政府贴息贷款，2018年为新型农业经营主体和涉农龙头企业办理惠农贷款3200余万元，为农村经济发展提供了新动能。

3.农村现代财务管理日趋完善。2018年1月，东海县举办农村财务管理现场观摩会，由农工办领导带队，各镇街三资中心主任参加，实地参观，相互观摩，相互借鉴，共同提高，进一步完善了农村集体经济财物管理，形成了农村财务管理“制度规范、公开运行、阳光监督、治理完善”良好局面。

四、农村集体产权制度改革，挖掘了基层群众创造的新潜能

农村集体产权制度改革是社会发展的必经阶段，也是历史赋予我们的重大机遇。东海县历时六个月的时间，完成了18个村的试点改革任务，创造“东海速度”的同时，不断尝试探索改革的新路径，形成可供复制，经得起历史考验的“金点子”，好办法。群众是历时的创造者，在改革过程中，试点村敢闯敢试，充分发挥民力民智，大胆创新，锐意改革，基层群众的创造力得到了深层次的挖掘和释放。

1.确保改革的彻底性。为做好改革工作，牛山街道因地制宜，借助农村三资管理规范，基础工作扎实，改革氛围浓厚的有利条件，做到“资产全纳入，村庄全覆盖”，股权设置不设集体股，全部是个人股。

（1）资产全纳入：资源性资产：继续巩固、推进农民集体所有的土地、森林、山岭、滩涂等资源的确权登记。对农村集体所有的上述资源性资产，按照有关部门要求全面完成确权登记颁证工作，做到应确尽确。东海县土地确权率达到了98%。非经营性资产：对用于公共服务的水利、教育、科技、文化、卫生、体育等方面的资产，建立管理台账，探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务。经营性资产：有经营性资产的村（居），在清产核资基础上，将经营性资产以股份或者份额的形式确权到户，量化到本集体成员，将其对集体资产股份占有权和收益权落实到位，在此基础上发展多种形式的股份合作。重点是：未承包到户的集体资源性资产和集体统一经营的经营性资产。

（2）村庄全覆盖：对传统农业行政村，改革的重点是以界定成员资格、确份额到户为主，成立社区经济合作社，落实集体经济组织的成员权利和分配权利，实现农村人口在城乡之间自由流动；对城中村、城郊村，改革的重点是在明晰产权关系，落实和保障原集体经济组织成员权利和收益分配权利，探索实现集体资产保值增值的有效机制。对集聚类新型农村社区等撤村并居的村庄，改革的重点是在明晰产权关系，落实和保障原集体经济组织成员权利和收益分配权利的基础上，还要通过股份合作，实现新型农村社区的资产融合，防止集体资产的平调、流失。

（3）在股权设置方面：为了改革的彻底性，在充分尊重民意基础上，不设集体股，仅设个人股，有效防止了个别村干部私设“小金库”，侵害集体利益的发生。

2.确保改革的创新性。为保证改革质量，加快改革进程，东海县充分发挥基层首创精神，针对改革的每一个环节，竭尽所能，想尽办法，力求确保改革进度基础上，总结形成好的经验做法。

（1）机制创新，完善“协调 联动 共享 监督”新机制。东海县成立了县委书记、县长双组长的农村产权制度改革领导小组， 對改革的重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。具体到镇街，实施“一把手工程”，党（工）委书记为第一责任人，同时建立协调、联动指挥部，分工负责，信息共享，考核监督，不断完善工作机制，确保了改革顺利进行。牛山街道党工委书记多次到6个试点村实地调研指导工作，加快了产权制度改革步伐。

（2）工作创新，东海县注重在工作中提炼“金点子”，总结好经验。清产核资：根据不同镇街实际情况，分类推进区别实施，并且在深入研究农村财务管理系统，熟练掌握农村财务的丰富理论，结合多年的农村财务工作的管理经验，在全国首创了清产核资23表，合理设计会计科目，做到全面性涵盖、针对性实施、科学性统计、方便性操作，成倍加快了清产核资工作进度。

成员界定： 东海县设计了5种表格，依托戶籍信息，合理界定成员性质，区分“户在人不在、人在户不在、非农迁出、”等具体情况，首创了“公示单 确认单 影像单 备案单”的人员界定工作法，在三榜公示的基础上，必须本人签字确认，保存视频资料，并且向镇街及时备案，有效杜绝了因工作不规范，程序不严格造成的后续问题。

股权管理：不搞一刀切，提倡“生不增、死不减”的静态管理模式，同时针对不同村域不同村情的实际情况，经村民代表或全体村民2/3以上同意，可以内部调整，尊重历史，照顾现实，确保各项改革的有机统一和农村的社会稳定。

成立集体经济组织：东海县在吃透中央文件精神，研究产权制度改革规律基础上，规范组织证明书的发放工作，由改革试点村向镇街提出书面申请，镇街向县主管部门提出申请，农工办向县政府报告，最后由县政府颁发农村集体经济组织证明书。这样就统筹解决了下一步信用代码申请和银行开户问题，减少了工作阻力，提高了工作效率保护了农村集体集体经济组织的权益。

（3）理论创新。及时总结改革过程中的先进经验和典型做法，刊发简报11期，创作了《农村集体产权制度改革七字歌》，用群众易于接受的语言，将改革的原则、步骤、主要内容和关键事项高度浓缩，简化记忆，方便推广。撰写的农村集体产权制度改革理论文章得到了农业部和中央媒体的刊登转载和推广，在全国打造了产权制度改革的“东海品牌”，形成了很好的改革氛围和宣传效果。

参考文献：

[1]方正县农村集体产权制度改革主要做法经验.

作者简介：李收房（1974-10），女，1997年7月毕业与徐州农校，后参加自学考试取得南京大学专科学历，1997年10月份参加工作，至今一直在农村经济服务站工作，从事会计工作20年，主要负责村级账务的审核、档案保管和代记账工作，在工作期间还负责农村一事一议财政奖补工程、土地确权、农村资源性资产及工程的招标和农村产权制度改革的清产核资工作。