社会组织参与养老服务供给现状及问题研究

陆洁如

摘 要：社会组织参与养老服务供给过程是养老服务社会化发展的必然趋势，社会组织参与养老服务供给具有深刻的现实意义和紧迫性。结合社会组织在我国发展的实际情况，对我国社会组织参与养老服务供给现状进行分析，指出我国社会组织参与养老服务供给过程中存在政策支持力度不够、职责划分不清晰、管理监督不严格等问题，严重制约社会组织的功能发挥，影响养老服务供给体系的构建与完善。因此，为使社会组织参与养老服务供给过程更加顺畅，有必要提出相关对策建议，以期更好推进养老服务社会化进程，促进养老服务的健康可持续发展。

关键词：养老服务；社会组织；完善对策

一、社会组织参与养老服务供给的现实背景

（一）严峻的人口老龄化趋势为养老服务供给带来新挑战

截至2017年底，全国60周岁及以上老年人口数量达到2.401亿，占全国总人口的17.3%。根据老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，中国的人口老龄化将伴随21世纪的始终，到本世纪中期，中国老年人口规模将会达到4.37亿人口，严重老龄化以及高龄化问题明显突出。老龄化问题不单纯是一个社会现象，关系每个社会成员的晚年生活，更关系国家经济和社会的稳定发展。严峻的老龄化趋势对我国现有的养老服务供给提出了挑战，要求我们积极创新养老服务供给方式，建设更加完善的养老服务体系。

（二）传统家庭结构的弱化对养老服务模式提出新要求

作为养老服务供给主体，家庭承担了为老年人提供物质和精神层面的多重保障功能。在传统的家庭养老模式中，老年人的生活护理和支持服务主要依托家庭，由其子女承担起相应的义务和责任，包括为老年人提供经济来源，关爱老年人的日常生活，满足老年人的精神需求等方面。随着传统家庭结构的转变，家庭规模逐渐趋于小型化和扁平化，家庭养老的能力和功能急剧下降。社会流动的增加和居住形式的变化导致独居老人和空巢老人家庭迅速增加，家庭养老服务的供养能力逐渐下降，传统家庭养老模式已经开始瓦解。

（三）政府职能转型的需要为社会组织参与带来新机遇

2000年以后，随着经济的快速发展，社会结构和社会问题的日益复杂，政府对自身功能认识逐渐加深，积极开始了由经济建设型到公共服务型政府的转变，逐步调整和完善其在公共服务领域的作用，逐渐强化公共服务中的社会参与。第十九次全国人民代表大会上的报告指出，“我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，社会主要矛盾的转变要求政府加快职能转型，同时为公共服务的社会参与提供更大的发展空间。老年群体规模和数量的不断增长，以及老年人养老服务多样化和个性化需求远远超过了现有政府的供给能力，鼓励和引导社会组织参与供给养老服务，是政府职能转型的必然选择。

二、社会组织参与养老服务供给的现状分析

（一）社会组织与养老服务基本发展情况

1、社会组织发展基本情况

截至2016年底，全国社会组织总数为70.2万个，比上年增长6.0%；吸纳社会各类人员就业763.7万人，比上年增长3.9%。其中，社会团体33.6万个，比上年增长2.3%；各类基金会5559个，比上年增长16.2%，民政部登记的基金会245个；民办非企业单位36.1万个，比上年增长9.7%，其中社会服务类数量5.4万个。社会组织职工734.8万人，其中社会团体职工人数390.2万人，民办非企业单位职工人数342.1万人。通过以上数据可以看出我国社会组织的规模正在逐渐扩大，在参与养老服务方面拥有很大的潜力。

2、社会组织供给养老服务的主要方式

社会组织参与养老服务供给，可以最大限度地调动社会各方面的力量，以更灵活的形式参与养老服务供给，为老年人提供包括生活照料、医疗保健、精神关爱、教育娱乐、法律援助和慈善救助等多种形式的专业服务。现阶段我国社会组织参与养老服务的方式可以主要分为以下三类：（1）政府主导，是在具体运营时，由政府作为养老服务购买中介，社会组织直接向服务对象收取一定的费用以维护社会组织正常运转。（2）自行兴办，是指由社会组织自发嵌入社区，建设包括养老院、医疗站、老年大学、食堂、活动室等老年基础设施，以社区为依托，提供满足老年人各个方面需求的服务，服务项目收取一定费用，政府给予一定补贴或者资助。（3）政府直接购买，是由政府直接向社会组织购买服务，由社会组织为老年人提供具体服务内容，提供灵活的个性化服务。

（二）社会组织供给养老服务过程中存在的主要问题

1、社会组织参与养老服务的政策体系不完善

目前，我国对社会组织的立法主要有：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》，此外，民政部等有关部委以及地方政府出台了《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》等文件，社会组织的相关立法建设尚不完善。此外，社会组织主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，其次是基金会、企业和个人的捐款。政府对社会组织参与养老服务支持力度不够，许多规模较小、知名度较低的社会组织无法吸引到捐赠，影响其正常业务活动的开展，甚至无法维持生存，社会组织参与供给养老服务受到阻碍。

2、社会组织参与养老服务的自身定位不明确

政府在鼓励社会组织参与养老服务方面发挥了主导作用，但我们国家的社会组织刚刚发展起来，组织自身力量薄弱。社会组织自身的管理与规划存在不足，供给角色有待进一步加强。社会组织对政府依赖性较强，大都处于政府附属地位，行政屬性较强而自主性差。社会组织与政府之间存在一种不平等关系，这种模式限制了社会组织在养老服务供给中发挥自身功能和优势，进一步阻碍了养老服务业的发展。

3、社会组织参与养老服务的监管制度不严格

目前，我国社会组织在参与养老服务的过程中存在许多不规范行为，在资金、人员以及组织运行等方面都未能形成一套完备的管理制度以及监督机制。许多民间组织存在违规违法行为，一些民间组织为获取政府优惠政策假借非营利名义，实际运作时却仍以营利为目的。一方面，现有监管体制不完善，“双重管理制度”导致“重登记、轻监管”，缺少实际的监管力度。另一方面，社会组织自身监管能力不足，社会组织在提供公共产品时往往缺少社会公共利益观，着眼于组织自身利益，客观上影响了社会组织提供公共服务职能的发挥。

三、推进社会在组织参与养老服务供给的对策建议

（一）完善相关政策法规体系，健全社会组织参与养老服务体制机制

在政策法规层面，政府应尽快出台相关政策法规文件，对社会组织参与养老服务相应权责进行规定，明确社会组织参与养老服务的合法性地位。同时，推出社会组织参与养老服务的具体实施细则及办法，进一步规范社会组织行为。此外，现阶段政府购买服务缺少具体指导依据，针对政府购买服务的专门法律法规仅有《中华人民共和国政府采购法实施条例》，应当尽快推动相应政策出台，明确规定政府购买社会组织养老服务的流程及相关内容，健全社会组织参与养老服务体制机制，在实践层面提高社会组织参与养老服务供给效率。

（二）加强社会组织自身建设，提升社会组织参与养老服务规范化程度

我国社会组织参与养老服务供给尚处于初步探索时期，因此，社会组织有必要加强自身能力建设，进一步提高养老服务服务供给能力和水平。首先，社会组织内部应该加强组织建设，加强社会组织公益观念，树立良好的公共形象；其次，社会组织应注重加强组织内人员队伍建设，逐步提高工作人员服务专业素养，提高社会组织供给养老服务的质量和能力；最后，社会组织之间应当加强沟通联系，组织之间互相学习交流，建立相互支持网络，协调合作为老年人提供更加多样化的服务。此外，社会组织应注重与政府、企业及个人建立良好的、长期的合作关系，增强社会组织资源整合能力和社会信任，促进社会组织自我完善和发展，逐步提升社会组织参与养老服务的能力。

（三）推进相关管理平台建立，加大社会组织参与养老服务监督管理

首先，政府应当建立信息公示平台，按期发布社会组织运作情况和财务状况等信息，加大信息透明度，为社会公众监督提供畅通的信息渠道。其次，政府相关部门应当注重建立信息反馈机制，鼓励社会公众反映、举报社会组织存在的违规违法行为，并对社会公众的监督予以积极回应，并对违规违法社会组织依法处置，逐步激发公众监管社会组织行为的主动性，从而加强社会公众对社会组织的监督。最后，社会组织应当加强内部监督管理，尽快制定相关管理章程，和社会组织供给养老服务的服务标准和评价体系，逐步加强社会组织参与养老服务供给的内外部监督管理。

参考文献：

[1]国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].2018-02-28. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

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[4]聂国欣等.《社會组织提供社会服务的途径与方法研究》.

[5]黄晓勇.《中国民间组织报告（2014）》.社会科学文献出版社.