公共政策执行中的冲突问题

廖露琪 王子羽

[摘 要]党的十八大以来，我国提出改革完善农村宅基地制度，政府随之推出一系列宅基地退出政策，但在各地实践中，由于多种政策的冲突导致宅基地的退出陷入困境。有效地治理这些政策在执行过程中的冲突，实现政策的原有效力对提高农村土地配置效率至关重要。文章以农村宅基地为切入点，分析了公共政策执行中冲突问题的常见表现以及消极影响，以期为政府有关部门治理此类公共政策冲突提供参考。

[关键词]公共政策；执行冲突；宅基地退出

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.035

在城镇化进程日益加快的时代背景下，大量农民脱离土地并逐渐向城市转移，但在农村人口减少的同时农村宅基地却有增无减，宅基地闲置和低效利用的问题日渐凸显出来。与此同时，城镇建设用地需求不断增加，形成巨大的供需缺口。通过提高农村宅基地利用效率来缓解城镇建设用地供给紧张问题是当前阶段改革农村土地制度的重要思路。党的十八大以来，我国提出要改革完善农村宅基地制度，天津“宅基地换房”、浙江嘉兴“两分两换”、重庆“地票制度”、上海松江宅基地置换等退出试点大力推行。但在实践中，农村宅基地退出政策在执行时面临着诸多冲突，如政府欺上瞒下，随意添加置换限制或是敷衍塞责，甚至衍生一些社会问题，使政策的预期效果大打折扣。

农村宅基地退出政策低效问题正是公共政策执行难的一个缩影。公共政策作为政府管理公共事务的重要手段，其要义是解决社会矛盾、平衡利益冲突和管理社会公共事务。一项合理的政策要转变为现实有赖于有效的执行，这是公共政策的关键性环节，但在实践中，公共政策由于覆盖面大、執行层级多、施受面广，执行过程中的冲突问题比较突出，这不仅影响到政策目标的有效实现，而且会消解政府权威，降低政府公信力。本文将立足我国国情，以农村宅基地退出政策为例，研究公共政策执行中的冲突问题，将理论分析与实证研究相结合进行叙述论证，探讨公共政策执行冲突在农村宅基地退出政策中的具体体现及其影响。

1 公共政策执行中冲突的常见表现

（1）中央农村宅基地改革的全局性政策和地方试点实践的局部性政策冲突（纵向）。

中央的宅基地制度以整合农村闲置浪费的宅基地资源，优化城乡用地配置格局，统筹城乡发展，惠及民生，实现国家长远发展为目标，当政令下发到各地方政府，对地方政府来说，“一个是要实现增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，其次是要实现财政目标和利益目标”，增加地方收入和地方融资规模，其运用这些土地实现生态效益和社会效益的动机明显小于中央政府。虽然中央政府和地方政府的根本利益是一致的，但中央政府作为宏观调控主体，制定全局性政策考虑的是整体利益；而政策在执行过程中是分散进行的，执行者往往要考虑其局部利益。在这样的状况下，地方政府通过各种手段加强落实有利于地方发展的政策，而象征性执行或替换性执行保障全国公共利益的政策，甚至对地方利益受损的政策进行抵抗，这就导致中央的政令不畅、“上有政策、下有对策”、地方保护主义等局面的出现，由此形成了中央政府与地方政府的冲突，制约着公共政策的执行力。

（2）农村宅基地退出制度与其他经济、生态、社会政策的冲突（横向）。

公共政策涉及政治、经济、社会、生态等多个领域，农村宅基地退出政策作为土地政策，与其他公共政策的目标在一定程度上都有着矛盾和冲突。一些地区大量退出农村宅基地后，为实现经济增长在农村建设工厂或发展高能耗低产出、污染严重的初级工业，这无疑与我国当下推动生态文明建设的发展理念相悖；在农村宅基地的退出中，一些地区采取城镇居民房置换的补偿方式，当农民变身为居民，大多数农民会放弃耕地转为务工，因此造成耕地资源的闲置废弃与我国保护耕地、保证粮食安全的国策是相冲突的。对于地方政府而言，农村宅基地的退出需要数额较大的财政支出，且受益周期长，影响其他项目的资金周转，在一定程度上来说不利于当地经济的快速发展，因此与其他经济建设方面的政策也有冲突。拓展至整个公共政策领域，一方面，一个国家在不同的历史时期会有不同的战略重点，或是经济发展，或是社会福利、生态建设，在这种情形下政府的主导性战略和其他政策之间必然存在一些冲突；另一方面，各级政府作为相对独立的“理性经济人”，可能采取各种措施使社会、生态、文化等政策转化为可以获得利益的经济政策从而满足部门利益，其他类型的公共政策就会与经济政策产生矛盾与冲突。这类的政策冲突不仅会使执行陷入两难的境地，导致政策失效，公共资源的浪费，还会损害公共政策的严肃性、权威性。

（3）农村宅基地退出制度和相关法律政策的冲突。

在农村宅基地的退出实践中，农村宅基地退出制度和相关法律政策的冲突也是执行的一大阻碍，而这种冲突的根源主要在于专门宅基地法律法规的缺乏，相关法律条文笼统不明。1982年《宪法》是根本法，但对宅基地的具体管理没有明确条例。1986年《土地管理法》是一部全面的土地管理的法律，但全文只有5条涉及宅基地，“1991年的《土地管理法实施条例》也只有5条与宅基地有关，1998年的《土地管理法》虽然经过了重大修改但效力依然有限。”在这样的法律环境下，政府在执行政策时往往伴随着烦琐的审批手续，而且执法权力有限，无法采取强制性措施进行管理；从另一个层面来说，宅基地流转法规的滞后也为“宅基地的非法流转提供了滋生的土壤”，扰乱了土地流转市场的正常秩序。

2 公共政策执行中的冲突问题的消极影响

首先，这类执行冲突无疑会导致“政策失效，增加政策成本”，形成资源浪费。一些地区的宅基地退出政策由于脱离当地实际或与法律相悖而难以执行，如江苏某地征收宅基地拟建公园，但大规模的退出难以尊重农民意愿，资金需求量大，最终由于地方财政难以支撑和农民反对呼声渐涨而废止。征收的部分宅基地就此废置，其他经济建设项目也因缺乏资金而陷入停滞。

其次，会损害公共政策的严肃性、权威性，降低政府公信力。重庆的户籍制度改革和地票政策是一项典型的创新惠民政策，但在实际操作中，由于地票政策提高了土地使用成本，地方政府为了当地经济的高速增长，常常为了完成上级任务，将群众就地农转非，不执行或打折执行惠民的地票政策；还有些乡镇政府为了省事或节约宣传资金，对宅基地退出政策进行表面的宣传和应付，给上级交个差就不再有具体性的实施与执行措施；许多地方政府为了追求政绩，强制农民退出宅基地，甚至出现了不尊重农民意愿，肆意侵害农民利益的野蛮强拆、血拆等现象。

总之，从典型公共政策的代表——农村宅基地退出政策的执行过程及其成效来看，我国公共政策执行尚存在较为严重的冲突问题，影响公共政策发挥应有的作用。正如社会冲突一样，公共政策冲突也是不可能彻底消除的，只能尽量地减少和避免。对公共政策冲突的综合治理不仅是理论研究的问题，更是一个重要的实践问题。有效的政策冲突治理需要更多的学者和社会人士进行努力探索，从而提升公共政策的质量，确保公共政策执行有序推进；“提供有效的制度设计，建立有序的公众参与机制”，使公共政策效用最大化，完美实现政策目标，才能建设好富强民主文明和谐的社会主义国家，实现中华民族的伟大复兴。

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