湖南：强化思想认识，实现“五个转变”

文|张东风 黄昌华 陈颖昭

“生态环境保护是一项系统工程，涉及经济社会发展的每个方面、各个环节，不能只靠环保部门单打独斗。”湖南省环保厅厅长邓立佳认为：“环保部门的工作实际上就是监测、监管、监察和执法。主要任务包括六个方面：一是立规矩、出政策；二是定标准、严审批；三是测质量、强执法；四是抓督察、交任务；五是细考核、提奖惩；六是查事件、严问责。” “以前，我们只注重抓前面三个方面，后面三方面基本没抓或刚刚起步。这六个方面，就是我们今后努力的方向。”要找准职责定位，首先在思想认识上要实现“五个转变”，加快构建大环保工作格局。

从分头管理向统一监管转变

2017年5月，湖南成立了由省委副书记、省长许达哲任主任，相关省直部门和中央在湘单位为成员的省生态环境保护委员会（简称“省生环委”），明确了省生环委及其办公室工作职责和议事规则。许达哲在湖南省生环委2018年第一次会议上要求，要坚持“党政同责、一岗双责”，坚持由省生环委抓总、各部门协作的工作机制，坚持严明的考核问责，落实企业主体责任，推动形成群防群治、协同作战的工作格局。

“以前很多环境保护方面的工作都分散在其他部门，比如排污口的问题在水利、地下水的问题在国土、农业面源污染治理在农委、湿地保护在林业等，但今后凡是对生态环境会造成污染和破坏的问题，都由生态环境部门来统一监管，也就是李干杰部长提出的‘五个打通’。”邓立佳这样认为。2018年开始，湖南对市（州）、县（市、区）两级党委、政府主要领导干部建立和施行经常性的审计制度；生态补偿从湘江流域水质水量奖罚逐步延伸到“一湖四水”流域，拓展到大气领域。

值得一提的是，在试行2年的基础上，全新修订的《湖南省环境保护工作责任规定》和《湖南省重大环境问题(事件)责任追究办法》于今年1月以省委、省政府4号文的形式正式印发实施，实现了党委、政府及（纪检）监察、审判、检察机关和38个省直相关单位环保责任全覆盖，并明确了县级以上党委的环保工作责任、乡镇（街道）党委的环保工作责任和各类有行政管理职责的开发区、产业园区、管委会等的环保工作职责，从经济社会发展各个环节加强全省生态环境保护工作。

新版《湖南省环境保护工作责任规定》重点针对环保主体责任不清、监管职责划分不细、执法主体关系不顺、追责问责边界不明等问题进行了修订。

随着生态文明体制改革深入推进，湖南省委、省政府先后出台《党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》《生态文明建设目标评价考核办法》等一系列文件，厘清责任清单，从严督查问责，初步构建了分解明责、监督履责、追责问责的完整链条，“党政同责，一岗双责”责任体系正在加速形成。湖南省将根据中央的统一部署，进行生态环境综合执法机构改革，将分散在农业、水利等相关部门的对自然资源的监管职能统一到综合执法机构进行，避免多头执法、重复执法、执法主体不明确等问题。

数学模型是对现实问题进行数学抽象，用数学语言表达问题，用数学方法构建模型解决问题的素养．数学建模过程主要包括：在实际情境中从数学的视角发现问题、提出问题，分析问题、建立模型，确定参数、计算求解，检验结果、改进模型，最终解决实际问题[5]．下面以理科20题为例，分析高考中数学建模素养的考查情况．

从业务部门向综合管理部门转变

邓立佳表示：“以前环保部门是个业务部门，大部分干部是业务干部。但是现在我们不仅需要继续提高业务能力，为行政决策提供专业的分析和研究，更重要的是提高综合管理能力，去推动各级各部门开展工作。”

以前的环保部门，职能单一、手段单一，日复一日身陷繁杂的事务性工作。面对那些涉及跨领域的、跨部门的、跨区域流域的重大生态环境事件和突出环境问题，往往捉襟见肘，倍感应对无力。不破何以立新？不变何以创新？打破旧的工作格局，适应新常态，环保部门的工作职责和定位也在悄然改变。

“水污染防治工作需要多部门齐抓共管，我们现在有一个很好的机制就是综合协调。成立了综合协调办以后，需要各相关部门配合的工作，就通过他们的沟通协调、任务调配机制发挥作用，牵头开展了一系列工作，通过明确污染防治攻坚战任务清单和各自的职责开展相应的工作，最后进行统一调度、督办和考核，形成全省水污染防治的‘一盘棋’，一起推动工作，这就是环保大格局。”湖南省环保厅水环境管理处副处长张虹介绍说。

设立在湖南省环保厅的省生态环境保护委员会办公室（简称“省生环办”），由厅党组书记、厅长任主任，并明确了专门机构——综合协调办承担其日常工作。

省生环办的主要职责包括：研究提出生态环境保护重大方针政策和重要措施的建议，协调推动全省环境保护重点工作，组织协调全省重大环境问题调查处理，组织开展全省环境保护目标考核和环保督察工作，督促检查省生环委会议决定事项的贯彻落实情况。环保部门的工作职能和工作重心已由承担具体的环保业务逐渐向综合管理转变。

“现在涉及生态环境保护方面的工作，不单单是环保部门内部的工作，而是由生环委或生环办来行使统一的调度、督促等职责，协调相关部门和地方党委政府开展污染防治工作。”湖南省环保厅综合协调办工作人员何海军认为：“环保部门不仅自己要开展环境治理，还要督促其他部门共同治理。”传统的环保部门应当向综合管理部门转变。

今年3月履新伊始，邓立佳就提出了“三突出、五加强”的工作思路。他表示，要实现“五个转变”，还是要落实“三突出、五加强”的工作思路，即“突出防范环境风险、突出污染治理重点、突出改善环境质量；加强综合协调、加强督察问责、加强监管执法、加强宣传教育、加强基础工作。”

“当前需要在党委、政府的领导下，充分发挥省生环委，包括省环境保护督察工作领导小组、省突出环境问题整改工作领导小组及其办公室的平台作用，强化环保督促指导、考核评价、督查督办、督察问责等职能，压实各级各部门环保责任，推动形成环保工作合力，形成全社会齐抓共管的环境保护新局面。”邓立佳说。“各市（州）、县（市、区）都要成立生环委和生环办，把机构队伍建起来，把综合协调职能发挥出来。今后凡是政府协调的事、推动各级各部门的事，都可以通过生环办来发文。”

从事前监管向事中事后监管转变

“以前我们重事前管理，审批完后分项目，后续工作就不太管了。”邓立佳坦言，“现在政府大力推进‘放管服’改革，就是要简政放权，尽可能地简化审批，把审批权下放，把工作重心落到事中、事后监管上来。事中加强督促检查，事后加强考核问责。”

如何才能顺利实现这个转变？湖南省环境监察局局长王盛才表示：“我省在环境监管执法工作中，注重‘抓主业’‘强基层’。全省环境监察队伍聚焦工业企业环境执法，敢于亮剑，对环境违法行为严惩重罚。2017—2018年7月，全省立案查处环境违法案件7214起，罚款3.5亿元，超过近三年总和。”在查办环境违法问题的同时，紧紧依靠党委、政府和有关职能部门，利用综合手段，齐抓共管，形成合力，推动环境污染问题的全面解决，让老百姓有更多的获得感。

比如，株洲市充分发挥“互联网+环保”作用，在全省首个使用“互联网+”技术监控污染物治理设施，对85家企业的各类环保设施安装智能电表99套，对建筑工地安装在线监控，并在主城区30平方千米内新建PM2.5监测设备30套，及时对排污企业实施动态监控，实现环境监管由人工现场检查向智能预警转变。湘潭市委、市政府也于今年出台了《关于打赢蓝天保卫战构建大环保格局的意见》，要求全市各级党委、政府要切实提高政治站位，加紧建立健全各县（市、区）党委、政府和园区党工委、管委会具体组织实施的“党政同责、一岗双责”“属地管理、分级负责”的全市大气污染防治工作机制， 同时明确了权责一致、失职追责原则。

为使环境保护责任落到实处，湖南省生环办起草了《湖南省污染防治攻坚战考核办法》，即将为环境保护工作戴上“考核问责”紧箍咒。《考核办法》将对污染防治攻坚战进展情况分级考核，将考核结果纳入对市州人民政府绩效评估重要内容，纳入党政领导班子及领导干部年度综合考核评价内容，并作为奖惩和提拔使用干部的重要依据。考核结果优秀的市州，纳入真抓实干成效明显地区激励支持范围，省级财政在相关环保专项资金中安排一定额度资金给予奖励。污染防治攻坚战年度目标任务未完成、考核不合格的市州和省直相关部门，党政主要负责人和相关领导班子成员不得评先评优。目前，《考核办法》已经省生环委全体会议、省政府常务会议审议通过，将于近期报省委同意后，以省委、省政府或“两办”名义联合印发。

从主要督企向主要督政转变

中央环保督察之所以效果明显，就在于不仅查企业，更重要的是督“政府”。

“以前我们主要是抓企业排污问题，督促检查、责令处罚。但从实际来看，如果不压实地方党政领导的主体责任，这些问题就很难解决。”邓立佳说。

湖南作为全国率先开启省级环保督察工作的省份，自今年6月20日启动以来，以雷霆之势覆盖全省。截至目前，第一轮两批14个省级环保督察组共收到群众来信来电6313件，向地方交办5298件，目前已办结2945件。被督察地方共责令整改3105家，立案处罚525家，处罚金额2695.32万元，立案侦查31件，行政拘留43人，刑事拘留9人，组织处理394人，党纪政纪处分46人。

环保督察是推动“督企”向“督政”转变的抓手。通过动真碰硬，真正把“各级党委、政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人，对行政区域生态环境质量负总责”的要求落到实处，把管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保的要求落地生根。通过谈话、约谈、问询等方式传导生态环保工作压力，直面问题，一针见血，让党政领导干部红脸出汗，切实履行主体责任。充分发挥发改、经信、国土、水利、林业等部门履行生态环保工作职责作用，形成合力，构建“齐抓共管”的大环保格局。

省级环保督察进驻常德期间，湖南省第四环境保护督察组向常德市移交桃源县枫树乡田河村四喜养殖基地养殖废水外排的问题线索。常德市立即组织人员实地调查，发现该养殖场确实存在部分废水通过暗沟直排的问题，且当地乡政府和有关职能部门存在监管和处置不力的情况。经市、县两级共同研究，对该养殖基地采取关停措施，同时对桃源县环保局、畜牧局、田河水库管理所、枫树乡等单位9人进行政务立案调查，对桃源县枫树维回乡、环保局、畜牧局、水利局等单位11人进行诫勉谈话，对桃源县枫树维回乡、环保局、畜牧局、水利局等单位15人进行警示谈话。

本轮省级环保督察组人员的组成，同样诠释着“大环保”工作大格局的理念。督察组组长由省委组织部推荐具有市（州）和省直部门主要领导任职经历、现在职或近期退出领导岗位的同志担任。省经信、国土、住建、环保、水利、农委、林业等部门分别派出副厅级领导担任督察组副组长；发改、信访、审计、交通、安监等11个部门分批派出43名业务骨干参加督察。并设立了由省委宣传部副部长任组长的宣传报道组，进一步充实了生态环境保护工作大格局的内涵。

从依靠行政检查向综合执法转变

邓立佳认为：“以前我们检查多是一般的行政检查，不痛不痒，解决不了实际问题。现在要转到综合执法上来，与检察院、法院以及公安部门联动起来，加大执法力度，形成强大的威慑力。”

2016年底，湖南公安驻环保工作联络室实现省、市、县三级全覆盖，环境执法联动协作机制在全省范围内建立。促进了公安部门与环保部门的信息共享和衔接配合，进一步加大对环境违法案件的打击力度。2017年至今，全省各级环保部门移送行政拘留案件614起，移送污染环境犯罪案件82起。

2017年5月，湖南省人民检察院驻省环保厅检察联络室正式揭牌成立，主要做好监督移送涉嫌犯罪案件等10项职责，推进联席会议制度等六大工作机制。当年年底，人民检察院驻环保联络室实现了省、市、县三级全覆盖。近年来，湖南省检察机关与环保部门紧密配合，建立完善了信息共享、联席会议、案件咨询等工作协调机制，监督移送了一批污染环境犯罪案件。

湖南省环保厅法制宣传处负责人贾建旺认为，统一行使生态环境保护和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，是生态环保工作职能的一个重要转变，势必推动单一部门的一般性行政执法向多个部门综合执法转变的进程。“必须坚持以法治的思维和法治的方式推进转变。一方面要尽快建立综合行政执法的机制体制。立足大环保格局，建立以环保牵头，经信、公安、国土、住建、水利、农业等负有生态环境监管职责的部门参与的行政执法机制，整合法律法规明确规定的监管事项，统一检查，统一组织，不断推进综合执法的制度化、规范化。另一方面要建立综合执法队伍。将相关部门的执法人员分类建档，纳入生态环保‘双随机’体系，建立综合行政执法人员库，根据执法需要，随机抽取人员，随机匹配分组，随时实施执法。人员库实践动态管理，确保综合执法力量的要求。同时积极发挥‘两法衔接’制度作用。充分发挥已建立的公安驻环保的工作室、检察驻环保的联络室作用，加强对综合执法的行政监督，加大对环境违法行为的打击力度。”

长沙县全面整合23个领域的1518项行政执法职能，组建了湖南省首个县级综合行政执法局。2018年上半年共查办环境类案件1810起，到位罚没款1200余万元，同时移送公安机关案件11起，其中行政拘留4起，刑事拘留6起，取得了一定成效。

把综合执法下沉到基层，这既是中央要求也是湖南实际需要。除此以外，还要保障综合执法队伍的能力和水平。省政府已经下文，将生态环境执法队伍纳入行政执法保障序列，下一步将结合机构改革来落实，让这支队伍充满战斗力。同时也要加强培训，提高素质，使之适应新发展理念和“三大攻坚战”的要求。

我欲因之梦寥廓，芙蓉国里尽朝晖。湖南的山水林田湖，是美丽中国画卷浓墨重彩的一笔。生态环境持续改善，绿色发展成为湖南共识。良好生态环境是最普惠的民生福祉，必须加快推进生态建设和环境治理，加速解决当前生态环境保护工作领域存在的工作推进合力有待进一步加强等问题，以生态文明建设的实际成效提升人民群众的满意度和幸福感。唯有全省上下，勠力同心，“沙鸥翔集，锦鳞游泳；岸芷汀兰，郁郁青青”的大美湖南定能重回人们的身边。