建设完备的环境执法监督体系的对策建议

文|环境执法保障专题课题组

一、树立先进的环境执法监督理念

1．服务科学发展的理念

立足社会主义初级阶段的基本国情，围绕建设生态文明和环境友好型社会的总目标，切实履行环境执法监督职责，推动经济发展方式转变，营造良好的市场竞争环境，促进经济又好又快发展，着力解决影响可持续发展和人民群众生产生活的突出环境问题，维护国家环境安全，促进和谐社会建设。

2．生态系统执法的理念

按照党的十七大建立大部门机制的要求，立足保障国家环境安全、维系全民族生存和发展的高度，从生态环境的完整性和生态要素的关联性出发，统筹生态系统建设和管理，合理划分资源开发利用、生态建设和生态环境执法监督职责，整合环境执法监督资源，逐步实现国家环境执法监督职能的完整、综合和统一。

3．公平正义的理念

按照党的十七大提出的公平正义的要求，加强环保法律、法规、规章和标准的实施，坚持公民在法律面前一律平等，坚持行政相对人在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。把提高效率同促进社会公平结合起来，更好地保障人民群众环境权益和社会公平正义。

4．伙伴关系的理念

切实发挥环境执法监督各参与主体的积极作用,建立广泛的执法监督伙伴关系。进一步落实企业的环境保护责任，把严格依法监督与引导企业自律结合起来。合理划分各级环保部门的执法监督事权，健全各司其职、相互补充的组织体系。完善部门联动机制，发挥相关部门和社会组织在执法监督中的作用。扩大和规范环境执法监督信息公开，保障社会公众的知情权、参与权、监督权。

5．执法效能的理念

适应市场经济条件下环境管理的客观要求，逐步树立环境执法监督的“成本—收益”观念，围绕提高环境执法监督效率和效益，着力增强执行能力，努力实现环境效益和社会效益的统一。

二、明确环境执法监督体系的近期、中期和远期建设目标

建设完备的环境执法监督体系是一项系统工程和长期任务，必须统一规划、分步实施，通过大约二十年，逐步建成完备的环境执法监督体系。2030年前，按照“三步走”的基本设想，具体目标及实施步骤如下：

1．近期目标：到2010年，初步形成比较完备的环境执法监督体系

环境法律法规体系进一步完善，“守法成本高、违法成本低”的问题逐步得到解决；国家级环境执法监督网络基本形成，国家监察能力明显提升；环境执法监督制度基本建立，内部工作关系有序顺畅；环境监察队伍标准化建设积极推进，重点污染源实现自动在线监控；队伍建设取得突破，环境监察人员纳入公务员序列，统一着装执法。

2．中期目标：到2020年，基本建成完备的环境执法监督体系

环境执法监督机构法律地位明确，职能完善；国家监察能力进一步加强，地方监管能力明显提升，全国环境执法监督网络基本建成；环境执法监督制度完善、机制健全，执法监督效能显著提高；环境执法监督自动化、信息化、现代化建设取得积极进展，突发环境事件应急管理体系基本形成；环境执法监督队伍管理实现制度化、规范化，人员总体素质明显提高。

3．远期目标：到2030年，建成完备的环境执法监督体系

建立一套先进的、完整的、符合国情的、适应时代发展的环境执法监督的法规制度、执法机构、业务管理、技术装备和人才保障体系，实现环境执法监督职能综合、统一、完整，满足维护国家环境安全、保障群众环境权益、促进社会公平正义的需要。

三、改革环境执法监督体制

根据党的十七大对加快行政管理体制改革的部署，按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，结合我国环境执法监督体制的现状，环境执法监督体制改革重点应在明确环境执法监督队伍法律地位、完善职能、合理划分事权、加强机构建设等方面实现突破。

1．制定《环境执法监督条例》，明确环境执法监督机构的法律地位

国务院颁布《环境执法监督条例》或在制定修订环境保护法律法规时，明确环境执法监督机构为国家行政执法机构，明晰其工作职责，环境执法监督人员纳入公务员序列，研究探索建立环境警察队伍。

2．整合优化环境执法监督资源

按照党的十七大报告关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”“着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”等有关要求，适应国家环境综合管理的要求，尊重生态环境的整体性、系统性、公益性特点，坚持生态系统环境执法监督的理念，按照资源开发利用和生态建设与生态环境保护监管相分离的原则，探索建立环境资源统一管理的大部门制，逐步整合、优化环境执法监督资源，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。

近期，可以按照《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”由国务院明确界定各部门的职责和应当予以行政协助的情形，扭转目前环境行政执法主体不清、职能交叉的局面，最大限度地统一环境行政执法主体。

3．合理划分事权，理顺环境执法监督组织管理体系

按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，形成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市县级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的环境执法监督网络。

（1）国家环境执法监督事权重点在宏观执法监督权

国家环境执法监督检查对象主要是省级政府及有关部门和中央企业。

负责环境保护行政稽查和后督察。依法或者根据国务院授权监督检查国家有关部门、省及以下地方政府、中央企业贯彻执行环保政策、法律、法规，履行环境保护职责情况，并向国务院报告。

负责组织开展全国环境执法监督工作，监督检查大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等污染防治法规和规章的实施。监督检查饮用水水源地和重点流域、河流、湖泊等污染防治工作；监督检查国家重点污染源和已建成投运的污水处理厂的排放达标情况；监督检查国家审批建设项目执行环评和“三同时”制度的情况。

协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题，协调省际环境污染纠纷。负责国家环境应急和化学反恐工作，开展环境应急预警和防范，调查处理重、特大突发环境事件和生态破坏事件。

督办重大、典型环境污染与生态破坏案件及重大建设项目环境违法案件。

监督检查涉及国家生态环境安全的重大问题。监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作；监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作；监督检查国家级自然保护区；监督检查海洋近岸环境保护工作。

（2）省级环境执法监督事权兼顾宏观与微观

省级环境执法监督对象主要是省级政府有关部门，市、县政府，国家和省重点排污单位及建设项目。

负责辖区环境保护行政稽查和后督察。依法或者根据省级政府授权监督检查省级有关部门，市、县政府贯彻执行环保政策、法律、法规，履行环境保护职责情况。

负责组织开展辖区日常性环境执法监督，监督检查大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等污染防治法律法规规章的实施。监督检查饮用水水源地和重点流域、河流、湖泊等污染防治工作；监督检查国家、省级重点污染源和已建成投运的污水处理厂的排放达标情况；负责国家审批建设项目执行环评和“三同时”制度情况的日常监督检查。

调查处理辖区内重大环境污染事件和生态破坏事件；协调解决市、县之间的区域、流域环境污染纠纷。

监督检查涉及本辖区生态环境安全的重大问题。监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作；监督检查各种类型自然保护区以及风景名胜区、森林公园环境保护工作；监督检查生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护工作。

（3）市级及以下环境执法监督事权主要是微观执法监督权

市级及以下环境执法监督对象主要是企事业单位、个体工商户等，依法查处环境违法行为。

4．建设规范权威的环境执法监督机构

（1）建立和完善国家环境执法监督网络，增强“国家监察”能力

近期方案：在成立环境保护部的背景下，重点是强化和完善现有职责，整合环境保护管理部门内各职能机构的现场执法监督权，理清各级环境保护管理部门的环境执法监督事权。成立副部级的国家环境监察局，统一管理全国环境执法监督工作，集中行使国家环境保护行政处罚权，归口管理和业务指导区域派出机构执法监督业务工作，实现环境规划权、行政审批权、行政许可权与执法监督权的相对分离。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。合理划分各级环保部门执法监督事权，理顺环境执法监督组织管理体系。根据环境执法监督工作的实际需要，由人事编制部门会同环保部门制订执法监督机构人员编制配备方案。研究探索设立环境警察。

中期方案：在国家大部门制的总体进程下，在农业部、水利部、建设部和国家海洋局等部门有关污染治理和污染处罚的职能划归环境保护部的背景下，逐步加强国家环境监察局能力建设。重点是整合优化分散于上述部门的环境执法监督职能，促进和激励企业和公民个人的环境守法。按照《行政处罚法》第16条的规定，由国务院授权环境保护部相对集中有关部门的环境资源行政处罚权。从以惩罚违法为主要手段转向以惩罚违法和鼓励与促进守法并重，推进企业和公民个人自主承担社会环境责任。组织开展环境警察试点工作。

远期方案：从远期看，在农业部、水利部、建设部、国土资源部和国家林业局等部门的生态保护职能划归环境保护部的背景下，重点是整合优化分散于上述部门的生态环境执法监督职能，进一步理顺环保部门内部、层级事权，实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。

（2）规范地方环境执法监督机构设置

地方环境执法监督机构建设，总体上按照国家层面环境执法监督体制改革的步调进行，省级环保部门设置副厅级环境执法监督机构，并在辖区内设立派出机构。市级及以下实行环境执法监督垂直管理，成立同级环境保护行政主管部门副职级的环境执法监督机构。县（区）级成立环境执法监督机构，并根据经济社会发展现状和环保工作实际需要，在乡镇设立派出环境执法监督机构。

5．拓展环境执法监督领域

（1）把地方政府和有关部门执行环保法律、履行环保职责的情况纳入执法监督范围

首先，这是由《环境保护法》赋予环保部门统一监督管理的职责所决定的。其次，是由我国的国情和环境问题的特殊性决定的。一是政府的决策在很大程度上决定了环境与发展关系的走向；二是一些环境污染问题虽然发生在企事业单位，但究其根源则在政府；三是解决我国的环境问题，最终取决于并依靠于政府。如《甘肃省环境保护条例》第十条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理；对有关部门的环境污染防治监督管理工作和自然资源保护利用监督管理工作进行监督检查。”《山西省重点工业污染监督条例》第四条规定“省人民政府环境保护行政主管部门对设区的市、环保治理重点县（市、区）人民政府，设区的市环境保护行政主管部门对县（市、区）人民政府执行环保法律法规情况进行监督。”

（2）适应环境综合管理的要求，把执法监督由生产领域向再生产全过程延伸

转移执法重心，突出事前和事中执法监督，促进执法监督关口前移，变被动的末端执法为主动的全过程执法监督。从规划入手，检查区域规划、城市规划、环境规划、规划环评等环境保护措施落实情况。从全过程监管入手，对建设项目的建设过程和建成投产等环节进行执法检查，实行建设项目“三同时”全过程环境执法监督制度。从社会再生产全过程入手，将环境执法监督从生产环节逐步向流通、消费、分配等环节延伸。

四、创新环境执法监督工作机制

以统一、协调、高效为原则，开创环境执法监督机构依法执法、相关部门密切配合、企业自我约束、社会广泛参与的环境执法监督新格局。

1．形成协调有序的内部执法监督机制

按照决策权与执行权适当分离的原则和党的十七大报告“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，实现环境规划权、行政审批权、行政许可权与执法监督权的相对分离，整合环保部门内各职能机构的现场执法监督权并授予环境执法监督机构统一行使。在环保部门内形成协调有序的内部执法监督机制，提高环境执法监督效能。

（1）建立和完善内部信息交流和沟通协调制度

环境执法监督机构及时通报执法信息，规划、环评、污控、监测等部门及时通报有关管理、许可和监测等信息并移送相关文件和材料，实现信息的及时传递和共享，并就有关问题进行沟通和协调。

（2）建立重大案件集体审理制度

对重大环境违法案件进行集体讨论和审议，共同提出处理意见。

（3）健全岗位目标管理责任制和考核奖惩制度

环境执法监督机构进行科学定岗、定员、定责，实行岗位目标管理，并定期进行评议考核，考核结果与干部奖惩、职务任免和升降挂钩。

（4）完善执法过错责任追究制度

由于环境执法监督人员的故意或者重大过失造成案件处理错误，给当事人的合法权益造成损害或者造成不良社会影响的，要追究相关人员的责任。

2．建立上下联动机制

合理设置各级环境执法监督机构的职责，并实现上下级环境执法监督职能的有机结合和互补。

（1）健全巡查制度

市、县级环境执法监督机构对辖区内的监管对象予以分级分类，进行频次适当的日常巡查，及时发现和查处环境违法行为。国家和省级环境执法监督机构重点进行抽查和督察。

（2）强化直查制度

对重大、典型的环境违法案件，国家和省级环境执法监督机构视情直接进行调查处理。下级环境执法监督机构对查处难度大的案件，可请求上级环境执法监督机构予以帮助。

（3）完善案件备案和统计制度

平级环境执法监督机构间及时通报案件信息，下级环境执法监督机构报备重大、疑难案件信息，上级环境执法监督机构进行案件统计和分析。

（4）完善稽查制度

上级环境执法监督机构监督、检查下级环境执法监督机构及其工作人员在环境执法监督工作中履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行。

（5）建立年度考核制度

上级环境执法监督机构考核下级环境执法监督机构年度环境执法监督工作，评价其环境执法目标实现情况和执法效能情况。

3．健全区域、流域环境执法监督协作机制

按照区域生态系统管理方式，加强区域、流域环境执法监督机构间的沟通与协调，健全区域、流域环境执法监督协作机制，实现“定期会晤、联合执法、共同监测、信息共享”，遏制跨省界、跨辖区污染事件的发生。

（1）建立信息共享制度

全方位构建区域、流域信息网络，建立区域、流域信息共享机制，实现全流域环境信息的互联互通，实现环境科研成果、实验数据、监测数据、统计数据、管理数据、技术数据的共享，提高信息资源利用水平，提高执法支持与保障能力。

（2）建立联合检查制度

组织区域、流域内不同地方的环境执法监督机构开展联合检查和重点抽查，及时发现问题，共同解决问题。

（3）建立环境事件协同处置制度

加强区域、流域环境预测预警，开展联合监测，及时互通信息，共同调查处理环境纠纷，协同应对突发环境事件。

4．建立和完善环境执法监督部门联动机制

完善与其他相关行政执法监督部门的联合执法，加强与司法机关的配合与协作，借助金融、证券、保险等市场调控手段，发挥行业协会、商会及中介组织的纽带和桥梁作用，通过资源互补，放大执法监督效果。

（1）完善部际联席会议制度

进一步落实部门责任，健全工作制度和联动程序，规范专项集中整治行动，确保实效。

（2）完善环境案件移交移送制度

对不属于本部门处理的违法案件，及时移交移送有关行政机关和司法机关，并协助和配合调查取证。接受移送的有关机关及时反馈处理结果。

（3）建立执法信息通报制度

执法监督部门在执法联动中定期互相通报执法情况，互通管理相对人档案信息、信用信息、案源信息和监测（检测）数据信息。

5．建立广泛的社会监督机制

建立多渠道、宽领域的社会监督机制，形成专业执法监督和社会监督相结合的环境监督网络。

（1）完善环境执法监督信息公开制度

全面推行环境执法政务公开和环境执法结果公示，进一步完善环境信息公开和公众参与制度，赋予环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息的法定义务，保障公众的知情权、参与权和监督权，为公众参与环境执法监督提供信息基础。

（2）健全环境投诉举报制度

公众参与要与环境执法关口前移有机结合，增强政府、企业和公众的互动，使环境执法工作和企业的环境行为都接受群众的监督。完善12369环保投诉热线网络，实行有奖举报。规范对投诉事项的办理程序，提高办理效率和效果。

（3）建立社会环境监督员制度

在重点、敏感环境区域聘用社会环境监督员，作为环境执法监督的辅助力量，明确其法律地位、权利、义务和职责。

（4）完善环境听证制度

赋予社会公众参与环境决策的权利。公众通过听证、提供意见或评议等方式参与环境影响评价过程；以提供意见、社区监督、行政救济等方式参与环保法律法规的执行；以社区组织等方式参与环境调查与监测；以听证、提供意见、公民投票等方式参与决定高污染设施的设置和大型项目的开发。

（5）建立重大环境违法案件新闻发布制度

及时通过新闻媒体向社会公布重大环境违法案件及处理情况，充分借助新闻媒体进行舆论监督。以实际案例教育群众，有助于推进环境法律知识的普及工作，提高群众的法制观念和知法守法的自觉性。

6．建立引导企业自律的机制

建立企业自主守法的服务、引导和激励机制，鼓励企业树立预防污染、自主守法的理念，构建环境执法监督机构与企业、公众与企业之间的伙伴关系，尽最大可能预防环境违法案件的发生。

（1）全面推进企业环境监督员制度

实行企业环境监督员职业资格管理，加强企业内部环境管理体系建设，规范企业环境管理行为，增强自主守法能力与水平。

（2）建立企业年度环境报告制度

企业每年要将全年污染物排放、污染治理、环境管理等履行法律法规和社会责任方面情况，向社会公开。在食品、纺织、造纸、电力、化工、黑色金属、医药、化纤、机械和建材等环境敏感型行业和上市企业中率先试行。

（3）完善企业环境行为信用评价制度

定期审计企业的环境行为，确定信用等级，实行分类管理，作为环境执法监督的重要依据，纳入社会诚信体系。

（4）建立企业环境风险等级制度

开展企业环境风险等级评定，实行分级管理。

7．完善对政府及相关部门履行环保职责的监督检查机制

（1）建立个案监督检查制度

以典型环境违法案件查处、突发环境事件调处、“土政策”清理等为突破口，开展对地方政府和相关部门执行环保政策和法律法规、履行环保职责的情况进行专项监督检查。

（2）健全挂牌督办制度

对违反环境保护法律法规、严重污染环境、影响群众身体健康的环境违法行为提出具体的限期整改要求。

（3）建立环境监察建议书制度

依法或者根据省级以上人民政府授权，对下级政府及有关部门在执行环保政策和法律法规、履行环保职责时存在的突出问题，提出执法监督建议。

五、提高环境执法监督能力

各级地方政府按照国家要求，将环境执法监督机构及人员经费纳入同级财政预算，并略高于同级公务管理成本，以保障执法经费。

按照环境执法监督机构标准化和现代化建设规划，各级政府安排专项资金用于环境执法监督能力建设。中央财政对环境执法监督能力建设继续予以支持。

各级政府设立专项资金，用于对公众举报和环境执法监督人员的奖励。

1．加强环境执法人才队伍建设

人才是生产力中最活跃的因素，人才资源是居于其他资源之上的第一资源，加强环境执法人才队伍建设是环保事业发展至关重要的工作。全面开展“五大建设”，努力构建一支“数量与任务匹配、政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法监督队伍。

（1）建设一支数量与任务匹配的环境执法监督队伍

当前，我国环境执法监督任务重，但大部分地区的环境执法队伍规模小，工作任务与队伍数量不匹配，工作负荷过重。应根据地区经济总量、辖区面积和人口数量等相关因素，建立环境执法监督人员需求模型，为确定适宜的环境执法监督人员提供科学依据。

（2）实行科学管理，把好环境执法监督人才进出、考核关

环保行政主管部门制订《环境执法监督人才管理规范》，对环境执法监督人才实行资格管理。实行考录制度。坚持严格按照公务员管理的要求，实行环境执法监督人员的公开考试和录用制度，探索新的考试和录用工作机制。实行绩效管理制度。绩效管理过程中的绩效考核，不仅针对员工，同时针对各层级的管理者。通过绩效沟通辅导和绩效激励等手段，提高管理者和员工的系统思考能力和系统执行能力，推动企业整体绩效的迅速提高。实行淘汰制。对经多次教育培训后确实无法达到环境执法工作要求的，要予以淘汰，将其调离环境执法监督岗位。

（3）加强环境执法监督人才培养和继续教育

全面加强执法队伍的思想、作风、组织、业务和制度“五大建设”，提升环境执法队伍的整体素质和执法能力。落实环境执法工作的五项承诺。进行多层次、全方位人才培养，最终从机制上变被动消极培养为主动积极培养，制定培训规划，抓好人员培训。针对不同的培训对象，充分利用系统内外的教育资源，努力形成多层次、多渠道、大规模的培训格局。环境监察人员一律经过业务培训，考试合格，持证上岗。环境监察人员大专文化程度达到90%以上，培训率、持证上岗率达到100%。进一步加强岗位培训工作，多层次、多渠道、大规模地开展环境执法监督业务培训和继续教育，提高培训质量，逐步实行统一教材、统一课程设置、统一试题，规范各级环境执法人员岗位培训工作。实行轮训制度。在岗人员实行两年轮训一次制度。人员轮训率达到90%。

2．提升环境执法装备水平

工欲善其事，必先利其器。执法装备是执法队伍履行职责的基础和保障，是执法能力建设的重要组成部分。

（1）配置先进实用的环境执法装备

分析环境监察执法装备与工作任务、业务性质、单位级别等要素的关系，制定环境执法装备配备原则，科学确定环境执法装备配置品种、类型与数量。按照装备器材使用生命周期进行维护、折旧和退役处理，保证在编装备器材符合标准配置。

（2）开展环境监察标准化建设

按照现代化要求，研究制定《环境监察标准化建设标准》及动态调整期限，全面推进环境执法机构标准化建设。根据环境执法监督装备需求，根据先进实用的原则，完成环境执法机构装备标准化的建设任务，依据新的环境形势和新的发展阶段要求，加快修订环境监管能力建设指南，同时，鼓励各地环保部门根据各自的实际情况，不断完善环境监管能力建设标准，使能力建设更有针对性，重点装备交通、取证、环境污染事故应急处理和污染事故调查、纠纷仲裁处理等方面的执法能力。本着“强化本级、带动各级，配全省级、配强市级、加强县级”的原则，到2010年，国家和省级环境执法监督机构全部达到一级建设标准，地市级90%以上至少达到二级建设标准，县级70%以上达到三级建设标准。到2012年，在全国环境执法监督机构基本达到标准化一级标准的基础上，东部及有条件的中西部城市环境执法监督机构率先实现现代化。

（3）增强突发性环境事件应急处置能力

到2010年，国家级、省级和地市级环境执法监督机构建立突发环境事件应急指挥系统，应急装备得到加强，基本形成突发环境事件预防和处置能力；到2020年，全国所有地市级环境执法监督机构均建成突发环境事件应急指挥系统；到2030年，突发环境事件预防、处置能力实现现代化。

3．提高环境执法信息化水平

适应环境执法监督信息化需要，提高环境执法信息化水平，提高执法质量和效率。根据环境执法监督的业务需求，2020年前建成以下全国联网的环境执法信息管理系统：建设污染源自动监控系统；建设环境违法行为举报投诉信息管理系统；建设污染源现场执法信息管理系统；建设生态环境遥感与地理信息监测系统；建设环境污染事故应急指挥系统；建设环境执法监督办公自动化系统。

4．培育和发挥社会中介机构参与环境执法的作用

随着环境执法监督事业的发展，工作领域将变得更为广阔，更需要各类专业技术人才参与环境执法监督。作为环境执法监督部门，主要工作内容是依法行政、规范执法，应将环境执法监督技术性事务转移到中介机构，以提高环境执法效能。根据环境执法监督工作的特点和现有条件，中介服务机构可以开展如下几个方面业务：污染防治设施技术评估；污染事故鉴定与损失评估；污染防治设施管理和操作人员培训；污染源在线监控系统运营管理；建设项目“三同时”环境监理；企业环境行为评估。