人大代表贿选及其控制研究述评与建议

□杨伟程 王 莉 王思成 洪蜀亮

贿选是现代民主国家在实行民主化制度过程中的一种普遍现象，相关课题研究更应当结合一国政治体制，具体问题具体分析。本文对国内现有的研究成果进行分类整理，梳理出人大代表贿选的基本问题、问题成因以及解决方法，在研究对象类型化的基础上进行比较分析，借此勾勒出有关人大代表贿选及其控制的研究脉络。

一、研究范围

本文所涉及文献主要是指2001年以来学者在国内学术期刊上发表的有关人大代表贿选及其规制的研究性文章。为保证资料的全面性，本文也将相关的著作、学位论文和报纸文献纳入整理范围，文献共计82份。就研究的区隔而言，本文将研究范围界定在2001年至2017年之间，这是因为与人大代表选举密切相关的选举法在这17年间经历了3次修改，从表面来看，有关选举制度的修改会对贿选问题产生直接影响。此外，考虑到国内学术界有关贿选的研究内容主要集中在村委会选举方面，很少涉及县级以上人大代表贿选问题，故本文不将基层村委会直接选举纳入研究范围。

2013年“衡阳贿选案”作为贿选的典型案例引发了业内广泛讨论，以2013年作为时间区分点可以将学术研究分为两个阶段，第一阶段12年间，相关研究文献17篇，选举法经历了2004年与2010年两次修改；第二阶段5年间，相关研究文献61篇，选举法只在2015年修改了一次。由此表明，文献研究数量的骤增与选举法修改没有直接的关系。本文认为，正是“衡阳贿选案”所产生的影响导致有关贿选问题研究大幅增加。这种情况值得我们反思：我们的立法在实践中能否奏效？可以肯定的是，贿选作为现代民主政治中长期存在的弊病不可能完全根除，而法律也不是规制贿选问题的唯一方式，所以有关人大代表贿选问题的研究重点应当是在现存的政治体制、法律体系和社会文化的框架范围内梳理出基本问题，最终在此基础上提出相关的建议。

二、研究现状

本文将人大代表贿选研究类型化为贿选问题类型、贿选问题成因、贿选问题控制三种类型，每一类型进一步细分为选举程序、监督机制、救济制度、法律问题和社会文化五个层面，然后根据对不同主题内容的概括和再分类，进一步分析我国有关人大代表贿选及其控制的研究状况。

（一）贿选问题类型

针对贿选问题类型，查阅大量文献后发现，现有文献研究集中于选举程序中的选举制度、提名制度，监督体制机制，救济制度，与选举法相关的法律问题、法律责任、当选无效的溯及力、筹备组合法性，社会文化中的选民意识等方面。国内学者较偏重于对提名制度和法律责任的研究；与前两者相关，选民意识也是学者们重点研究的对象。总体来说，贿选问题主要集中在程序、法律和文化三个领域。

（二）贿选问题成因

针对贿选问题成因，目前文献研究主要集中于以下几个方面。选举程序方面：选举委员会不具有独立性，提名阶段的劣势间接迫使体制外的人参与贿选，企业家鉴于政府发展地方经济需求贿赂选举人，选举不公开；监督机制方面：监督机构缺乏人力和财力自主权，缺乏中立性；救济制度方面：间接选举中候选人异议不能通过民事诉讼方式解决，罢免程序难以启动；法律方面：法律责任不明确，只有人身罚而无财产罚，刑罚只涉及职务犯罪，而贿选多发于非职务人员；社会文化方面：官本位思想重、法律意识淡薄，代表有人身特权与职权。有关贿选问题成因的研究主题重点包括两方面。首先，绝大多数学者认为，由制度不合理所导致的提名阶段的劣势地位使得体制外的人实施贿选的可能性更大，可以说能否获得组织上的提名是决定最终能否成功当选的关键，这一点在“衡阳贿选案”得到充分体现；其次，人大代表选举并未常设独立的监督机构，实践中下级选举上级，反过来上级监督下级，如果上下级之间存续权力寻租交易，则这种自上而下的监督模式很容易形成密闭空间，内外信息不对称最终导致间接选举监督失灵。

（三）贿选问题控制

针对贿选问题控制，现有文献研究主要集中于以下几个方面。选举程序方面：确保选举主持机构的独立性，引入竞选机制，扩大直选范围和民众参与，规范候选人提名制度，秘密写票与公开计票；监督机制方面：选举与监察分离，采用多元监督方式，加大对选举费用的监控力度；救济制度方面：建立选举效力诉讼制度，设立专门的选举诉讼管辖救济机关，完善人大代表罢免制度；法律方面：完善选举法，明确贿选法律要件与法律责任，增加财产罚；社会文化方面：规范选民参与意识。有关贿选问题控制的内容贯穿选举的整个流程，与人大代表贿选问题与贿选成因相比，贿选控制是国内学者普遍重点关注的对象，重点内容包括：引入竞选机制、扩大直选范围、规范候选人提名制度、明确贿选法律责任、规范选民意识。

三、述评与建议

有关人大代表贿选及其控制问题，应当注重研究的系统性，防止矫枉过正。我们认为，对人大代表贿选问题的处理应当建立在法律制度与社会现状对话交流的基础上，本文针对研究过程中梳理的有关贿选的典型问题提出几点思考和建议。

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（一）候选人提名现状与贿选法律规制的错位

根据上述贿选问题类型数据统计，提名制度和法律责任是重点突出的问题，可以看出，几乎所有的贿选都始于提名阶段，而法律责任问题的突出则体现了对提名过程中违法行为规制的缺失。

在现代法治国家，任何有关处理国家事务的行为都必须依据宪法和法律行事。在我国立法中，有关规制破坏选举行为的法律规定较少，具体内容包括：选举法第57条、刑法第256条、治安管理处罚法第23条。从中可以看出，上述三部法律规定中相关的“破坏或妨害选民自由选举权的行为”“破坏选举秩序的行为”“选举中的打击报复行为”等有关破坏选举行为的规定均界定在选举过程中。我国立法在这一点上与世界绝大多数现代民主政治国家的法律规定保持一致，但与其他国家不同的是，我国并未同时采用竞选机制，是否有资格参与人大代表选举取决于能否被提名为代表候选人。问题在此凸现：一方面，绝大多数贿选行为发生在提名阶段；另一方面，立法针对破坏选举的法律责任均界定在正式选举过程中。由此导致有关提名阶段中的贿选行为的规制问题出现了“法外空间”，这一问题绝不仅仅存在于理论层面。从“衡阳贿选案”我们可以看到，在对大规模参与贿选的人员的处理结果中，大多数人员承担的责任仅为确认当选无效、给予行政处分或党纪处分。究其原因，我国立法并未明确界定贿选的范围，也未针对贿选规定专门的法律责任，实践中最为严厉的刑事责任往往只涉及职务犯罪，但从实际情况看，提名阶段参与贿选的人员中绝大多数都非国家公职人员，在大规模贿选被曝光后，只有少数人最终受到刑事或行政处罚，低廉的违法成本使得众多参与贿选的人无所忌惮。

本文认为，一国选举体制与该国政治体制密切相关，体制的变革往往涉及修宪等重大决策行为，因此针对贿选问题的处理不宜简单地复制他国体制模式，而应当在一国政治体制内通过法治的方式予以规制。具体到我国贿选行为的规定，应当在保持现存候选人提名制度不变的情况下完善我国法律规定。具体包括两种选择。其一，在短时间内通过“两高”出台司法解释的方式，对现存选举法、刑法以及治安管理处罚法中有关破坏选举的行为进行扩大解释，将提名阶段的贿选行为通过司法解释的方式涵盖在法律规制的范畴中；其二，待立法时机成熟时，对相关法律规定进行修改，或者针对贿选问题做出专门的法律规定。

（二）市场经济环境下新型政企关系的合作与博弈

有关贿选问题成因，纵观上述主题内容，以贿选成因中较为典型的提名阶段地位不平等问题为例，多数研究认为，选举法第29条间接迫使体制外的企业家因提名阶段的劣势而参与贿选，建议修改本条规定。我们认为，一国的立法是对社会现状的真实反映，立法伴随经济社会发展而不断修改是一个正常的过程，但问题的关键在于，我们在指出选举法第29条存在问题的同时，更应当重点关注其背后触发问题产生的、深层次的社会因素。这是法社会学的核心，也是任何人文社科研究不可或缺的关注因素。

马亮在《中国人大代表贿选与政企关系陷阱》中指出：“统计数据显示：中国企业越来越渴望同政府建立关系。在1990年代初，只有不到三成的上市公司聘用卸任官员担任经理人。但是到了2000年代末，这一比例超过了六成。”以“辽宁贿选案”为例，辽宁省作为我国传统工业大省曾经风光一时，随着实体经济的衰落，大批国企倒闭或改制，地方个体经济对政府的依赖性越来越强，政府过多地介入使得市场经济调节能力削弱，在此背景下，企业家对越来越热衷于同地方政府建立关系。在缺乏立法有效规制和监督的情形下，提名阶段便成了滋生贿选的温床。“衡阳贿选案”与“辽宁贿选案”是近年来比较典型的贿选事件，但其绝非个例。

数据反映了市场经济发展过程中政企关系的微妙变化，本文认为，选举法第29条在立法之初完全符合当时的社会实际状况，但随着经济社会发展，贿选作为新生的社会问题溢出到了“法外空间”，因此对贿选的有效规制不能仅依赖于修改提名制度本身，更为重要的是对问题背后的社会因素进行调控，良好的市场经济可有效弱化企业对政府的依赖，截流贿选产生的源泉。这是一项庞大的工程，这个过程中必然伴随着企业与政府之间合作与博弈，而优化政企关系，实现政企分开是这一工程的最终目标。

（三）贿选控制应寻求法律与社会的良性互动

人大代表的贿选问题控制是相关研究的最终目标，问题的关键在于如何定位这个目标。通过对前述文献的梳理，有关贿选控制描述往往采取两种模式。其一，采用列举式，针对选举的程序、监督、救济、法律责任以及社会文化中存在的问题分别提出建议；其二，就选举过程中存在的某一个或者某几个问题单独提出建议。

上述文献中的绝大多数建议都致力于最终消除贿选现象。如前所述，贿选作为现代民主政治的附属产物，其产生或消除关键并不在于贿选本身，按照法社会学理论，人大代表贿选及其控制的研究是一个双向考量的过程，既要从社会层面控制现实因素对选举的负面影响，又要从法律层面对选举本身进行规制。基于这两种目标性需求，研究应当着眼于法律和社会两个层面。法律控制和社会控制都是规制人大代表贿选的手段，两者此消彼长。有关此类问题的研究应当以现实时空为基础，在两者之间寻找一个合理的点，实现法律与社会的良性互动，由此才能实现贿选控制的最终目标。