日本医疗器械审评审批信息公开制度的研究

【作 者】陈敏，邓刚，刘静静

国家食品药品监督管理总局医疗器械技术审评中心，北京市，100081

为加强食品药品安全监管信息公开，推进食品药品监管部门依法行政，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，国家食品药品监督管理总局发布了《食品药品安全监管信息公开管理办法》和《国家食品药品监督管理总局药品医疗器械审评审批信息保密管理办法》。同时，为贯彻落实《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，逐步公开技术审评报告，接收社会监督也成为技术审评当前的重点工作。为此，我们对日本的医疗器械信息公开制度进行了研究。

1 日本医疗器械分类及监管方式

根据产品的风险等级不同，日本医疗器械分别采取产品备案、第三方认证和厚生劳动省（简称厚生省）承认等不同管理等级，信息公开与产品等级挂钩，故为了理解日本信息公开的方法，首先需要了解产品的管理等级和相应的监管方式[1]。

1.1 分类

日本将医疗器械按照风险等级分为以下类别：高度管理医疗器械（III类、IV类）、管理医疗器械（II类）、一般医疗器械（I类），见表1 。

表1 日本医疗器械分类Tab.1 Classification of medical devices in Japan

1.2 监管方式

2013年11月开始实施的药事法部分修改案，对医疗器械根据风险等级实行不同的监管方式进行了修订，见图1。

（1）一般医疗器械：由备案人向独立行政法人医药品医疗器械综合机构（以下简称PMDA）申请备案。

（2）管理医疗器械：在认证基准确定的情况下，由第三方认证机构进行认证（2016年11月30日数据显示有13家认证机构）。对于没有认证基准的或者不符合认证基准的管理医疗器械，由PMDA进行审评，厚生省承认。

（3）高度管理医疗器械：由PMDA进行审评，厚生省承认。但对于有承认基准和审查指导原则的高度管理医疗器械，也可由第三方认证机构进行认证。申请认证的产品如不符合承认基准或审查指导原则，需要向厚生省申请承认。

图1 日本医疗器械分类与监管Fig.1 Classification and supervision of medical devices in Japan

截至2017年10月2日，日本厚生省制定了946个认证基准、44个承认基准和9个审查指导原则。

2 信息公开制度

2.1 相关法规

根据2001年4月1日起施行的“行政机关持有信息的公开相关法律”（1999年法律第42号）规定[2]，在医药食品局，公务人员在职务工作中编写或者持有的文件，作为“行政文件”，原则上应公开。法律规定，可以不公开个人和法人等相关信息[3]。但是，当这些不公开的信息构成要求公开行政文件的一部分，且容易区分该不公开信息并可以涂黑时，可以进行部分公开。

根据2015年8月28日发布的药食机参发0828第1号文件[4]，为确保审查批准透明度，同时能够提供更多有助于医疗机构规范使用的信息，医疗器械以及再生医疗等产品的审批审查资料将于产品批准后在PMDA的官网主页上及时公开。

2.2 公开资料内容

2.2.1 审查报告书和审议结果报告书

审查报告书和审议结果报告书为该医疗器械的审查经过、评价结果等的总结。审查报告书为PMDA制作的文件，审议结果报告书为厚生省制作的文件，此类文件均于产品批准后迅速公开。

审查报告书中明确记载了产品的适用范围、使用限制条件（如：具有充分经验和知识的医生使用、与相关学科协同合作建立必要的防护措施等）；另外，审查报告书中还记载了申请者提交的申报资料中每份文件的内容概要，并附有PMDA对于每份文件的审查结果及意见。查阅者可以方便地了解PMDA对于每份文件的审查结果，如哪份文件被指出须提供哪些补充资料，申请者的回复资料等。

对于第三方机构认证的产品和一类备案产品，PMDA仅公开添附文书。添附文书类似于产品说明书，详细记载了产品的名称、分类、形状、结构及原理等；操作方法或使用者方法等；使用目的、效能或效果、产品规格等；使用注意事项、贮存和保管方法以及使用期限等；有关维护和检修事项；包装、生产销售商以及生产商姓名或者名称以及住址等。

2.2.2 新医疗器械申请资料概要

药事.食品卫生审议会医疗器械.体外诊断试剂部会审查批准的新医疗器械申请资料概要，该文件由申请人（承认获得者）制作，是其申报资料的最终版，须在获得承认认可后3个月公开，公开登载信息的权利以及内容相关责任均归属于申请人。申请人根据相应法规的要求提交资料，每份文件均为提交给PMDA审查的最终版，但与提交版不同。为保护申请人利益，公开时的申请资料概要对于敏感信息均有大面积的涂黑[4]。

对于不属于按上述法规要求主动公开的资料，企业可依据法规向厚生省（实际由PMDA代理）申请公开资料。PMDA会向资料所属企业征求可公开资料的意见，之后反馈给申请公开的企业，所需时间约1～3个月[2-3]。本研究所指信息公开均为按法规要求主动公开的情形。

2.3 公开资料编制要求

（1）公开的审议结果报告书、审查报告书以及申请资料概要应为基于审查结果的最终内容。

（2）关于公开资料。根据2007年3月30日药食发第0330022号厚生劳动省医药食品局长通知[5]，为保护申请人利益以及个人信息等，防止不正当的竞争，申请资料中的部分内容可以不公开或在公开资料中将重要信息涂黑。另外，部分资料也可采取适当简化的形式进行说明。

（3）是否公开的判断标准。审查管理业务相关行政文件，是依据法律宗旨，科学地对医药品医疗器械等的有效性、安全性或者质量进行审评，在此基础上予以审批。与审评审批制度相关的文件都应向国民说明，并可使国民准确地理解。所以，原则上在作出行政决定后，这些文件要公开[5]。

2.4 不宜公开资料内容

但根据法律规定，在判断资料公开性时，以下列举内容可不公开。

（1）法人相关信息。标准、制造方法、临床机构名称、外包实验室名称，其他以不公开为前提而提供的信息等，因公开可能会损害申报企业等的权利、竞争地位以及其他正当利益，将不公开。如果产品的相关组成成分及含量、物理化学性质、稳定性等相关信息，已记载在产品的直接容器或者包装上，或企业因将相关内容提供给患者、医疗机构以及通过采访报道等活动已经公开的，可以公开。

（2）个人相关信息。PMDA审查员等非公务员的姓名、临床试验负责医生的姓名、患者姓名、身高、体重、症状以及治疗经过、临床检查结果等能识别特定个人的信息，将不公开。如患者的简称、年龄、职业、医疗机构所在地（只是都道府县）不能识别特定个人的信息，因对外公布也不会给个人的权益造成损害，将予以公开。但罕见疾病用药品医疗器械等特殊情况不包括在内。

（3）已作出不予批准行政决定等申请的相关信息。这些均属于法律规定的法人相关信息，将不公开。

（4）讨论过程中编写和使用的文件等相关信息。在审查管理业务的讨论过程中编写或者使用的信息，在审议、讨论等结束前将不公开。在审议、讨论等结束后，原则上将公开。但对于时机未成熟的信息或未充分确认事实关系的信息，如对外公开的话，有可能会导致国民的误解或猜测，造成国民生活混乱等，将不公开。

（5）他人利用后能便捷地进行申报等相关信息。对于生产销售申请书或者医药品再审查申请书等所附的安全性试验或者临床试验结果等“添附资料”，因对外公开会导致获取该信息的其他人能简单快捷地通过生产销售承认申请或向医疗机构等提供信息。这种结果可能会损害该申请人等的权利、竞争地位以及其他正当利益，上述信息将不予公开。因为附在生产销售申请书等上的各种资料，是该申请人等花费巨大的成本收集和编写的资料。

（6）为了谋求申报的国际和谐而交换的相关信息。在日本、美国、欧盟间相互交换的信息，除了已公之于众的，因对外公布可能会损坏与其他国家等信赖关系的信息，不予公开。

3 信息公开流程及要求

3.1 信息公开的流程

（1）申请人在部会召开之前及时提交审查报告书的涂黑方案。

（2）申请人在部会结束后三周内提交申请资料概要的涂黑方案。

（3）PMDA和申请人之间就全部涂黑方案进行调整。PMDA收到资料后两周内就涂黑方案向申请人发出书面通知，申请人在一周内提交回复意见。

（4）调整结束后，申请人在一周之内向PMDA提交电子版。

（5）PMDA按照规定将公开资料的电子版在试验网页中进行登载，确认无问题后再在PMDA官网上公开。

若申请人不能按时提交公开文件的涂黑方案，需书面向PMDA说明理由，同时说明预计可以提交的时间。若需要较长时间才能提交，必要时需与PMDA面谈。

3.2 公开时限要求

资料应尽可能迅速公开，对于审查报告书，必须于批准后立即公开；对于申请资料概要，最迟在批准后的3个月内公开。如需公开的内容仍在调整的，调整完成的部分按照涂黑方案公布，调整未完成的部分提供一个标题首页，并标明正在调整中，但无具体内容。等调整完成后，再将涂黑方案公开。

3.3 公开信息的具体格式要求

根据药机发第0828084号的要求[6]，PMDA详细规定了具体的审查报告书中每份文件涂黑处理的方法以及注意事项，申请者根据此原则进行公布内容的制作，更具有操作性，而且可以很大程度上避免申请人和审查人员对于法规理解的不一致。

4 分析与思考

通过对日本医疗器械审评审批信息公开制度进行研究，我们认为：

（1）对于厚生省所持有的信息，日本在保护申请人利益的前提下尽可能地主动公开，但第三方认证机构不属于行政机关，不需要按照法律规定主动公开所持有的信息。

（2）公开的审评审批信息主要包括审查报告书、审议结果报告书及添附文书。审议结果报告书仅给出审议结论，不包括具体技术内容及审评过程的描述；添附文书类似于产品说明书，对于申请人和监管部门，不具有太多的参考价值。而审查报告书内容丰富，我们在审评同类产品时可以参考借鉴。

（3）日本信息公开制度比较完善，对于公开内容、注意事项、涂黑方案、流程及时限等均有完整详细的规定，而且建立了良好的充分沟通机制，信息公开制度具有很强的可操作性。

（4）PMDA网站有日文和英文两种语言，但英文页面信息不如日文页面全面，表词达意日文也更为准确。

日本信息公开制度在以下方面值得借鉴：

（1）网站公开信息应仅可下载保存或者打印，但不能进行编辑，以防止不良修改使用。

（2）信息公开应尽可能保护申请人的商业机密和技术机密，保护申请人利益。

（3）不断完善信息公开的法律法规，并制定统一的指南文件，对公开信息和不予公开的信息进行明确；制定规范性文件，明确信息公开流程和时限要求。

（4）信息公开需要耗费较多的资源，结合我国对于医疗器械的监管模式，可根据产品风险等级制定不同的信息公开要求，对于第一类、第二类产品及第三类中成熟产品只公开说明书或产品技术要求，对于其他产品，可在保护申请人商业机密和技术机密的基础上，公开技术审评报告、产品技术要求、说明书等。

我们不建议借鉴的部分主要是公开部会审查批准的新医疗器械申请资料概要，制作公开信息需要耗费监管资源，也会对申请人额外增加工作负担。且部会审议产品一般为新产品，若公开其申请资料概要，即使不泄漏申请人的技术机密，也可减轻其他申请人的申报难度，减少研究成本，某种程度上损害了被公开者的利益。