精英视角下公共事物自我治理集体行动的发生机制

章平 徐雅卿

摘要：政府（官僚科层制）和市场（契约）是经济学理论提供公共物品的两种主要治理方式，但它们都不可避免地存在缺陷。在越来越多的理论分析和治理实践中，人们发现了“一群基于共同利益、相互依存的人们自发组织起来进行自我合作治理”的新治理模式。在深圳龙华和平小区实地调研的基础上，探讨城中村公共事物治理的发生机制，即自治组织的形成及其制度设计，通过案例分析发现，精英（特别是在政治精英和经济精英集于一人时）是决定自我治理成败的关键因素。具体表现在：自治发起之初，精英承担初始成本并在小团体中发挥带头和动员作用，基于共同利益的信任机制和声誉机制促使一般成员加入小团体参与自治；为维系和发展自我治理组织，精英需要在和成员协商的基础上设置组织目标、形成共同价值并建立制度和规范，提供激励和监督。

关键词：精英；自治；城中村；公共事物

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.009

自主治理的实现需要有相应的组织载体和制度空间（陈剩勇，马斌，2004）。一般认为，当私人利益无法或较难通过个人努力来实现时，基于共同利益的个人就会通过成立组织来实现其利益。但拥有共同利益并不必然导致组织的出现，组织提供公共品，其收益具有非排他性，无论成员是否付出成本，每个人都可以分享收益。当参与组织的收益大于付出的成本时，作为理性人的个体才会加入组织，而组织中存在的异质性决定了个体充当领导者、追随者或搭便车者的角色（朱宪辰，李玉连，2007）。作为领导者的精英或能人是自组织中动员力量的来源（罗家德，2013），在精英与成员互动过程中，基于获取收益的信任机制和声誉机制十分重要。社会资本理论认为社会资本产生于自愿社会群体内部个体之间的互动，这种社群提供了信任的框架，是推动公民合作的关键机制。奥斯特罗姆（2008）认为，作为社会资本重要形式的规范和制度可以促使交易各方在行动中相互信任，并在此基础上构建了以声誉、信任和互惠为核心的集体行动分析框架，提出声誉、信任和互惠是影响利益集团成员合作的核心要素，且三者之间相互影响。新制度經济学派代表诺斯在《西方世界的兴起》一书中强调应该设计某种机制，如对所有权的安排，刺激个人去从事合乎社会需要的活动，使个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。

本文以深圳市和平小区案例为基础，考察精英人物参与城中村公共事务自我治理的发生机制。研究发现精英人物，特别是政治精英和经济精英重合时，是决定自我治理成败的关键因素、发生机制：精英为了获取声誉收益、经济收益等，在自治发起之初承担初始成本并在小团体中发挥带头和动员作用，基于共同利益的信任机制和声誉机制促使一般成员加入小团体参与自治，避免“搭便车”；为维系和发展自我治理组织，精英需要在和成员协商的基础上设置组织目标、形成共同价值并建立制度和规范，提供激励和监督。

一、案例及其引发的理论问题

（一）案例过程

深圳市和平小区占地面积12 930平方米，建筑面积为86 200平方米。一共规划68栋，实际建设67栋，2002年基本建成，其中8栋为集体户，剩下60栋为建房人个人所有，两者管理机制相同。和平小区入住居民2 688户9 500人，以出租为主，租户占90%，且主要以业缘集聚。

最初，和平小区由原开发商外聘的物业管理公司对小区进行管理。然而由于物业管理人员缺乏管理意识、粗放和不规范的管理导致小区“脏乱差”现象，居民与原物业公司关系紧张。2009年9月，和平小区在新区办事处和三联社区工作站的指导下成立了“业主委员会”，2010年引入深圳市鸿祥物业管理有限公司。作为物业委员会的核心成员，该物业公司的吴书记为增强小区服务功能，立即制定了相关制度，内容涉及小区消防、治安和排污等，并为小区制定了三年计划（2010～2012年），主要目标为平安过渡，稳定局面，为此在小区内加装摄像头，增设保安，建设围墙。目前小区内安装公共摄像头168个（街面34个，门禁134个），自装摄像头160多个，并安装了身份证查询系统，以及安全门岗等硬件设施。2013～2015年，着力于转变业主观念并提高租户素质，对业主进行平等观念灌输，确保租户利益得到保障，同时加强“进文明小区做文明人”的宣传，转变外来人口的旧风俗习惯。2016～2018年，着力于解决和平小区基础设施和文化场所欠缺、污水、蜘蛛网线以及停车位紧张等问题。在业主委员会和物业管理公司的共同努力下，和平小区荣获市“安全文明达标单位”称号。然而，由于城中村历史遗留问题，深圳城中村建筑基本是违法建筑，户主没有正规的房产证导致户主或业主委员会不具有合法性。这使得户主委员会等自治组织在城中村治理上受到很大局限，如以业委会代表身份与政府部门沟通时，由于缺乏合法性不被政府认可。此外，户主委员会由于没有公章，无法和物业公司签订合同，治理工作开展难度大。但依靠自治组织，和平小区巧妙地解决了合法性问题，在2014年12月成功注册了深圳市首个业务范围为自身小区物业管理事务并受法律支撑的社团法人——“和平小区物业管理促进会”（以下简称“促进会”）。目前和平小区在促进会的带领下走上了治理组织合法化、管理规范化的道路，小区环境发生了巨大变化，小区内租房流转速度较快，空置率几乎为0，房租价格稳定在每平方米50元左右。

（二）政治精英+经济精英

精英主要指那些个人能力较强，且具有一定的创新精神和奉献精神，比村内其他成员拥有更多的社会资本，在本村甚至周围村庄中具有较高声望和影响力的人。按照精英人物与政治关联度划分，精英包括体制内精英和体制外精英。罗家德根据能人所处的社会领域不同，将能人划分为政治能人、经济能人、社会能人。李耿为将城中村精英分为政治精英、宗族精英、宗教精英和经济精英，其中政治精英包括在职的法理型政治精英与非在职魅力型政治精英。这些分类具有一定的交叉性，且不同类型的精英也可以相互转化。

前面提到的物业公司的吴书记，有70多岁，退休前曾在体制内担任过一把手，了解政府办事程序，认识很多政府部门官员，以群众利益代言人的身份与政府进行沟通，建立了物业管理促进会，其在促进会和党支部分别担任秘书长、书记一职。此外，吴书记还是鸿祥物业管理公司的直接负责人。笔者在调研时，和平小区管理处人员称吴书记是一个有思想和魄力的人，其在本小区甚至周围其他城中村中都具有较高声望和影响力，深圳市共和、服贸等城中村在吴书记的帮助下建立起了户主委员会。吴书记认为在和平小区自治中，首先制度最为重要，其次是选对人，由制度管人，人管事，形成约束力。这些看法在和平小区的管理制度中都有体现。可见，吴书记是属于集政治精英、经济精英和社会精英于一体的精英人物，本案例中，政治精英和经济精英的身份对吴书记发起城中村公共事务自主治理，并进行制度设计以维持自治组织发展起了主要的激励作用。

对于城中村来说，安全与否是影响居民居住幸福感最首要的因素。和平小区保安队伍相对于其他城中村甚至商品房，整体较年轻化，且较稳定，在小区内工作年限一般为3～4年，这主要得益于针对保安队伍设计的激励制度。吴书记认为稳定的人员便于管理，较高的待遇能留住年轻人才。因此，保安队伍是和平小区物业费重点投入的对象，工资收入达到4 000元，且从不拖欠工资。此外，吴书记还在和平小区提供租房给保安。不同于其他小区两班倒的工作制度，和平小区的13个保安实行三班倒（8小时一次），每半小时巡逻一次。充足的休息时间让和平小区保安保持较好的精神面貌，遇事敢于冲锋在前。高待遇意味着高责任，和平小区保安不仅维持基本秩序，而且还承担着消防应急的重任。保安另外要接受一年四次的消防培训，由政府或小区自主邀请专业消防人员进行培训。近几年和平小区出现的两次火警，都是保安将火扑灭。此外，和平小区落实到每家每户的消防档案也值得借鉴。其中包括和平小区建筑消防安全基础信息采集表、房屋详细信息登记表以及建筑物消防安全主体责任告知书和消防安全责任书等材料，详细记载了建筑内消防相关信息。在和平小区外墙中，也可以看到许多醒目的相关标语，如“使用燃气灶具时，切记人走关火”，“遇火灾不贪恋財物、不乘坐电梯、不盲目跳楼”，“油锅起火初起时切勿用水灭火，可用锅盖盖住油锅”等。这些标语虽然看起来简单，却具有一定的警示作用，特别是对于楼栋紧密且屋内设施年久失修的城中村来说，更应该重视。

那么由吴书记为核心的自治组织物业管理促进会，背后的形成机制是怎样的以及精英人物在其中承担什么样的角色？在自治组织形成后，精英人物为维系自治组织运转如何与成员协商共建组织规则和行为规范等一系列制度和非制度的安排？本文接下来的部分将试图回答这两个问题。

二、城中村公共事物自我治理的发生机制分析

（一）精英人物在组织发起之初承担初始成本，形成示范、有效动员

从动员开始到促进会形成的过程中，吴书记克服了许多困难。首先，吴书记在牵头成立促进会之初，小区的部分业主并不看好，政府方面，由于相关法律政策规定促进会只有在工作站内的社区才能成立，小区无法成立促进会。作为一项新事物，政府对促进会也无经验可循，只能一级级向上级请示。这时，精英人物的创新精神、奉献精神在社会自主治理起到了重要的作用。吴书记积极跟社会建设局和社会管理局反映沟通，寻求支持，鼓励政府创新，尝试新事物。其次，由于吴书记退休前曾担任过地方领导，而社会组织的会长不能由党政领导干部担任。吴书记将自己以物业管理成员名义登记进去，担任秘书长，解决了这个问题。最后，新区政府又以和平小区无法证明业主代表身份驳回了申请。吴书记苦思冥想多日，询问如果有政府有关部门盖章确认是否可以证明，新区政府在向上级政府请示后终于同意。促进会成立后，吴书记逐一对60多名户主收集了当初曾被政府收走的历史遗留登记表（房屋建设许可证、规划、开发许可证等），针对身在外地的业主，吴书记亲自联系并垫付车费通知其回来收齐材料，并从基层委员会、社区工作站到街道办一级级盖章。在历时数个月奔波于业主和政府之间的协调沟通中，吴书记得到了小区业主和政府的信任和支持。在参与和平小区自治过程中，吴书记除了在2010年和2013年每月分别有250元、500元的工资外，基本提供无偿服务。精英人物在组织发起时一般以个人声誉和认同等社会资本增加的形式作为补偿以承担初始成本。本案例中，由于吴书记具有政治精英和经济精英双重属性，后期的经济回报可能是激励其发起自主治理的重要激励因素之一。

（二）基于共同利益的信任机制和声誉机制，促使业主代表加入促进会、避免“搭便车”

作为和平小区的业主，改善小区居住环境，提高小区房间出租周转率和租金是他们共同的利益目标。首先，和平小区在自治之前存在着治安混乱、消防隐患、基础设施欠缺等问题，导致房子租金不高，且存在一定的空置率。业主们对于治理好小区具有强烈的共同需求。其次，作为社会资本的信任产生于精英人物与组织内成员的互动中。在促进会成立之前，吴书记就以小区利益代言人的身份搜集业主意见和问题，受业主委托对外办理业务，与政府交涉。在与业主代表协调、沟通与信息反馈的过程中，吴书记释放出值得被信任的信息，培养了组织内成员对其的信任。此外，促进会的主要成员也是经民主选举产生的，体现了业主代表对吴书记及促进会其他关键人员的信任。在一个封闭边界的小区里，声誉好的业主更容易得到小区内其他业主的认可，从而在促进会里获得为自己争取利益的权利，声誉不好的业主会受到惩罚——不尽会员义务、不出席会议且还提出要求的业主会被吴书记从委员会中剔除。

三、自治组织的制度设计

规范和制度可以促使交易各方在行动中相互信任，促进组织社会资本的形成和积累。在自主治理的实践中，自治组织的发展和民主治理必须要以制度性的合作规则的形式确定下来。精英人物在组织成立后需要基于共同利益对组织设定价值和目标，和成员协商建立制度和规范，提供激励促使成员积极参与自治，这些制度可以包括正式制度和非正式制度。和平小区在政府的有效引导下，逐步发展出了一套行之有效的制度规则。

（一）内部治理的共同价值和目标

组织成员内彼此认同的价值和目标是组织的非正式规范，在组织参与自治的过程中有时候比正式制度更行之有效。精英通常在组织中承担设计组织文化和目标的角色，赋予成员归属感和使命感。精英基于城中村发展现状，为达成自主治理在不同阶段设置主次有别的目标，循序渐进，逐一完成。由于精英自身的卓越能力以及在社会关系网络中具有较高的社会资本，其观点较一般成员更具有前瞻性且容易被成员信任和接受。和平小区在与原物业公司解聘后，吴书记根据小区“脏乱差”的现状，为小区制定了三年计划。2017年和平小区的计划是完成用水、用电、宽带、可视门禁等民生改造工程。

在小区治理方面，吴书记经常强调和平小区要管理好，必须要发挥主人翁精神和义工精神。2017年3月20日，他在和平小区提高升级安全文明小区宣传栏的致业主住户的公开信中写道“要发扬搞好小区舍我其谁的主人翁精神，业主和住户要众志成城争当义务消防员、义务治安员和义工，以众人的智慧和双手把和平小区建设好……要善于总结，敢言敢写，把真知灼见通过文字表达出来，促进社会主义价值观在小区得到宣扬贯彻，蔚然成风，使小区工作不失大局，有的放矢，更有效率，居民安居乐业”。

（二）内部治理的民主化制度

内部治理的民主化可以提高组织成员参与自治的积极性。物业管理促进会根据《社会团体登记管理条例》和国家有关政策制定了章程，建立了完善的组织机构，并对自身的业务范围、会员和理事会应尽的义务和享有的权利以及章程的修改程序等都做了明确的规定。和平小区物业管理促进会的成员由1名会长、1名秘书长、5名理事、3名监事以及55名业主代表构成。其中会长、秘书长、理事和监事在街道办和工作站人员的监督下民主选举产生。业主代表成为促进会成员需要自主申请，缴纳一年10元的会费，并自觉履行会员义务。会员大会是最高的权力机构，须有三分之二以上的会员出席方能召开，且决议须经到会会员半数以上表决通过方能生效。管理促进会有重要事项通知或决议时，吴书记通过短信、电话和微信等方式联系本人参加会议。不能亲自出席者需委托他人出席；若会议内容涉及选举，不能参会的业主代表需书面说明原因并在委托书上签名。

和平小区物业管理促进会还实行财务公开制度，做到公开透明。每个业主都可以通过窗口的电脑查询到促进会的财务收支明细，让业主获得每分钱花在何处的知情权。

（三）内部治理的激励制度

在激励内部成员参与自治时，精英一般采用声誉、经济或二者结合的方式。和平小区在自治过程中资金较缺乏，吴书记为缓解这个问题，将促进会的会长聘请为管理处主任，通过对人员地位的提升，给予其声誉收益以激励其出资管理小区。在促进会刚建立时，为调动业主积极性，吴书记将物业公司收到的一百多万物业费全部用在和平小区的基础设施建设、照明系统以及保安队伍建设等上面。物业公司利润返还业主，电费由1.1元/度降为0.8元/度，使得目前物业公司无利润留存。

四、政府部门在城中村公共事物治理中的作用

自治组织作为一种新兴的组织，其产生和发展必须具有相应制度空间。区政府一直在为城中村治理难题探索路径，2014年《龙华新区“城中村”小区物业管理议事人大会和小区物业管理理事会试点工作方案》提出推进包括和平小区在内的4个试点小区的建设，实施城中村物业房主自治。探索成立类似商品房小区“业主委员会”的城中村自治组织，以及小区物业管理议事人大会和小区物业管理理事会，从而搭建小区内部协商、共同管理的桥梁，力图从物业管理层面破解城中村“脏乱差”的难题。自2015年9月24日起，新区在深圳市率先开展了市容环境和管理秩序“双提升”行动，将城中村整治列入六大专项整治行动之一。可见，区政府为城中村自治组织的兴起提供了良好的制度基础。

调研中，吴书记多次提到和平小区得到政府较多的支持，方式一般以购买服务为主，如果工作做得好可以向政府申请资金。吴书记强调区住建局对促进会起了很大的帮助作用，为促进会建立了和平小区服务长廊，包括办公室、阅览室和监控室等。此外，区政府关于小区自治基本标准体系建设试点中提到小区应建立党支部并在小区治理中发挥作用。作为体制性力量的党支部主要辅助促进会和物业管理公司工作，成员由和平小区楼主和外部企业骨干的10名党员组成，吴书记为党支部书记，定期开展一些公益培训、观影和知识讲座，丰富居民生活。

虽然政府对城中村自治给予了较大支持，但吴书记坦言目前城中村自治压力较大，其中最大的一项就是资金问题。政府对城中村的资金补助不足，以致城中村自治较困难。以和平小区为例，和平小区是“垃圾不落地”试点单位、全国卫生城市待检单位和全国文明城市待检点。全国文明城市的标准要求和平小区工作人员要正装上岗，却要和平小区自身买单；要求24小时有人值班，却没有加班费。这些没有补助的要求无形中成为城中村一种负担，阻碍城中村自治进程，降低了自治的积极性。再如警区要求和平小区通知防电话诈骗，落实到每家每户，若通知不到位要罚款5万元。警区把任务交给小区，却没有相应的补助，这使得城中村自治举步维艰。此外，和平小区面临着多头监管的问题，大到社会管理局，小到街道办公室，使得小区在管理时陷入进退两难境地。

五、总结与讨论

通过对和平小区案例的分析，可以得出城中村自治的形成机制及精英在自治中所扮演的角色：精英在组织发起之初承担初始成本，形成示范效果，承担带头和动员作用。基于共同利益的信任机制和声誉机制促使其他成员在精英的动员下加入组织参与自治。精英人物在组织成立后需要对组织设定价值和目标，增加成员归属感和使命感，并和成员协商建立制度和规范，对成员参与自治提供激励和监督。值得注意的是，自治组织的形成与发展必须具有相应制度土壤，更离不开政府的支持。精英基于个人收益最大化在组织发起时承担初始成本，决定是否发起动员。不同类型的精英可能具有不同的效用函数，如以期获得声誉和认同等社会资本增加的形式作为补偿，或得到经济报偿，或二者皆有之，本案例中当经济精英和政治精英重合时，其受到的激励越大。因此，可预期的收益决定了精英是否发起动员，政府应根据城中村不同类型精英设计相关激励机制，提高收益，激励精英发起动员。

说明：本文系国家社科基金重要大项目（16ZDA003）和国家自然科学基金项目（71203145）部分研究成果。

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责任編辑：王明洲