美国农村宽带政策变化及对我国的启示

曹星雯 中国信息通信研究院工程师

1 引言

美国农村地区与世界上其他国家一样，因为人口密度相对较低、地理环境复杂、地域广阔，相对于城市来说更难以获得宽带服务。美国政府很早就意识到宽带对于美国社会经济发展的重要性，以及农村地区宽带服务的落后，自2009年起，美国政府出台了一系列政策支持农村宽带网络发展。在后续的实践中，美国不断调整农村宽带政策以适应新的需求，这些政策对于改善美国农村宽带建设和服务产生很大影响，起到了积极推动的作用。概括来讲，美国的农村宽带政策经历了一次性财政资金资助、设立宽带普遍服务基金、实施“网络中立”原则、行政手段加强宽带建设等几个阶段，主要发展历程如图1所示。

2 美国农村宽带政策发展历程

2.1 短期内的一次性财政资金资助

图1 美国农村宽带政策发展历程

2009年2月，美国国会在经济刺激计划中批准了72亿美元的宽带建设项目，其中有25亿美元用于资助偏远贫困地区和其他网络服务落后社区的宽带建设。该项资金由农业部乡村公用事业服务（RUS）部门进行管理，RUS制定了“宽带倡议计划”（BIP），补贴金和贷款优先考虑在宽带服务普及程度最低的农村地区提供宽带服务，以及给终端用户提供多样化的互联网服务提供商选择机会。

美国短期的资金资助主要是采取项目申请的方式来运作。项目申请人向RUS等计划负责单位申请，项目申请方在申请时需要提交具体的建设目标、建设规划、资金需求等资料，经评估后获得贷款或补贴，并分批发给目标地区和企业。

2.2 宽带普遍服务基金

2.2.1 宽带普遍服务基金的建立过程

早在2009年，国会指示美国联邦通信委员会（以下简称FCC）制定了国家宽带计划，以确保每一个美国人能获得宽带服务。2010年3月，FCC发布了国家宽带计划，强调了政府可以采取的影响宽带生态系统的方式，包括改革现有的普遍服务机制以支持在高成本地区部署宽带与话音业务等。2011年10月，FCC正式通过了第一个法令决议，实施普遍服务基金/运营商间补偿制度的改革计划。2012年4月，美国正式推出了“连接美国基金”（Connect AmericaFund，CAF）以取代原先电信普遍服务基金中高成本项目的所有机制。FCC在CAF下还专门设立了移动基金（MobilityFund）来支持移动宽带服务覆盖范围和内容的普及。2012年12月—2013年1月，有线竞争局先后发布了3个版本的CAFPhaseII成本模型，不断修订完善成本模型，使其能更加准确地反映提供宽带普遍服务所需的成本（见图2）。

2.2.2 宽带普遍服务资金来源和实施机制

在资金来源上，CAF并未额外增加预算，完全由此前的电话普遍服务基金改革而来，将原普遍服务基金中的高成本项目的资金转到CAF上，年度预算最高达45亿美元，主要服务目标是美国偏远地区尚无网络接入服务的家庭和企业。为此，FCC削减了不必要的开支，并重新制订了一套非常严格的预算制度。首批到位的3亿美元资金就是通过紧缩机制筹集到的。

CAF分两个阶段支持宽带普及：（1）PhaseI。为刺激宽带迅速部署，2012年向在宽带空白区部署网络的运营商提供3亿美元资助。该地区原先的高成本资金立刻用于资助缺乏宽带服务区域的宽带网络建立和运营。任何申请获得补贴的运营商必须按要求部署宽带网络和提供服务，而他们向无服务地区每新增一线宽带连接可以获得775美元的资金支持。获得补贴的运营商提供的宽带实际速率最低不能低于下行4Mbit/s和上行1Mbit/s，网络延时不影响实时应用如VoIP。（2）PhaseII。自2013年起，CAF组合采用目标宽带成本模型和竞标方式，支持宽带和话音综合业务网络的部署。

移动基金的支持也分两个阶段进行：（1）PhaseI。提供3亿美元一次性支持在无服务区建设部署移动话音和宽带网。预算额度下覆盖最大面积的竞标者胜出，获胜者必须在2年内提供3G业务，3年内提供4G业务。此外，移动基金还专门划出5000万美元支持部落地区。（2）PhaseII。2013年后，为确保移动宽带服务能持续提供，移动基金每年提供5亿美元的后续支持，其中每年拨出1亿美元专用于部落地区。

2.3 奥巴马政府的“网络中立”原则

图2 美国宽带普遍服务基金建立过程

2015年2月，在奥巴马执政期间，FCC投票通过了最新版“网络中立”管制方案，被称为史上最严格的“网络中立”方案。根据新版网络中立规定，宽带接入被从“信息服务”划归为“电信服务”，接受更严格的管制。同时提出“三不原则”，即宽带网络提供商不得阻止合法的内容、应用、服务或无害设备接入互联网，不得损害或降级合法的互联网流量；不得为特定服务提供付费优先数据传输，也禁止网络服务提供商优先提供自己子公司的内容和服务。

“网络中立”法案看似保证互联网公司的公平接入以及保护用户的上网体验，但对电信运营商却是一个沉重的打击。电信运营商无法再通过对高速带宽收取费用回收网络投资成本，抑制了运营商对基础网络设施的投资。2018年2月FCC发布的《2018年宽带部署报告》认为，自2015年“网络中立”法案实施以来至2016年，美国宽带部署速度较2012—2014年显著放缓，农村宽带覆盖水平持续落后于城市地区。全国新增宽带覆盖人口较前两年大幅下降，其中固定宽带新增覆盖人口下降了55%，LTE新增覆盖人口下降了83%。这也部分解释了特朗普政府连续出台行政措施扫除宽带建设壁垒、引入更多竞争的原因（见图3、图4）。

2.4 特朗普政府对美国农村宽带政策的调整

自2017年起，特朗普政府采取出台减税、废除中立法案、发布行政命令等一系列措施刺激美国宽带发展，FCC随后也提出加强农村地区的宽带投资作为响应。

这些行政措施不仅要解决美国农村宽带网络覆盖差的问题，也为美国5G、工业互联网、物联网等发展奠定了基础。这些政策措施的大致脉络如图5所示。

图3 2012—2016年美国全国新增固定宽带覆盖人口

图4 2012—2016年美国全国新增LTE覆盖人口

2.4.1 减税政策刺激美国运营商加大光纤、5G等基础投资

特朗普于2017年12月22日签署了自1986年以来美国最大规模的减税法案，减税法案并不是直接刺激宽带发展的政策，但对于运营商宽带基础设施投资是一项鼓舞。AT&T声称，无处不在的宽带是5G的激励因素，“连接汽车”和“超级物联网”也是未来的驱动力。AT&T将在2018年利用企业减税计划推动部署光纤和使用频谱奠定5G基础，2018年将在资本支出上花费约230亿美元（2017年全年不到220亿美元），其中大部分用于光纤部署；2018年下半年将成为美国第一家提供移动5G的美国运营商，目前已在十多个城市测试5G固定无线（一种用5G替代最后一公里有线接入的技术）。

图5 特朗普政府农村宽带政策调整脉络

2.4.2 废除网络中立法案为运营商宽带建设提供动力

2017年12月，FCC投票推翻了奥巴马政府时期推出的“网络中立”规定。根据新的监管方案，固定宽带接入和移动接入不再归为“电信服务”，而是分别被重新划为“信息服务”和“私人移动服务”。废除“网络中立”规定后，电信运营商认为，新规将给消费者带来更多选择，提供价格更加低廉的服务，能够鼓励电信企业投资宽带基础设施，提升美国整体网络建设。FCC发表声明称，“开放、兴旺的互联网因此得到保障”，电信公司将加大投资，尤其是乡村地区的投资，从而缩小数字鸿沟。

2.4.3 行政命令推动农村宽带建设

2017年10月，美国“农业与农村繁荣工作组”发布了一份报告，针对美国实现农业农村繁荣的目标，围绕“电子连接、生活质量、农村劳动力、技术创新和经济发展”这5大关键指标提出了建议。其中，电子连接被认为是经济发展、技术创新、提高劳动力水平和改善生活质量的根本，可靠和负担得起的高速互联网连接是实现美国农村繁荣的关键催化剂（见图6）。

根据工作组的建议，2018年1月，特朗普总统签署了两项行政命令，第一个行政令要求内政部将其一部分资产用于农村宽带建设，第二个命令行政令将简化网络安装过程，要求各机构使用标准化的表格和合同，方便运营商在联邦大楼上安装天线。

2.4.4 FCC提出投入更多资金用于美国乡村宽带建设

2018年1月，FCC主席阿吉特·派提出一项提案，建议投入5亿美元支持农村地区的高速宽带部署。如果该提议获得FCC的批准，这笔资金将支付给合作运营商和小型农村运营商。这一提案还将“制定强有力的新规则，防止滥用高成本项目”。派表示将采取措施，防止滥用给予农村运营商在高成本地区建网的补贴，并将改革现行规定，以提高农村地区（特别是为数不多的部落地区）宽带部署的效率。

3 美国农村宽带政策对我国的启示

美国早在2012年就建立了一套独立而完整的电信普遍服务基金运作体系，但自2015年网络中立法案实施以来，由于基础电信运营商的宽带网络投资积极性受到打击，美国的宽带部署速度快速下降。因此，特朗普当选后，美国政府又出台了一系列行政命令来消除网络基础设施投资壁垒，在电信市场引入更多的竞争，以此鼓励电信运营商加强宽带基础设施部署，尤其是在农村区域和部落地区。纵观这些年来美国宽带政策的变化，有很多经验值得我国借鉴，主要体现在以下几个方面：

一是建立宽带普遍服务基金。美国宽带普遍服务基金年度预算高达45亿美元，未来还将加大投入。我国尚未建立宽带普遍服务基金，但有所进步的是我国已开始尝试建立宽带普遍服务机制。2015年12月，工信部、财政部联合印发《2016年度电信普遍服务试点申报指南》的通知，正式启动电信普遍服务试点工作。目前，电信普遍服务已开展3批试点，国家已经为电信企业在农村及偏远地区建网给予超过百亿元的财政补贴，成效显著。截至2017年年底，全国农村宽带用户达到9377万户，较2015年增长了47%。持续缩小城乡“数字鸿沟”是一项长期任务，宽带网络要深入到各个自然村、每个普通家庭还面临着巨大的投资缺口。发挥政府部门和企业的共同力量，建立宽带普遍服务基金，才是解决农村和低收入地区宽带覆盖问题的根本途径与长效机制。

图6 美国“农业与农村繁荣工作组”提出农村繁荣五大因素

二是缩短宽带基础设施行政审批流程。除了加强资金支持外，清除企业宽带基础设施投资壁垒也是一个重要方面。在FCC推翻“网络中立”法案之后，特朗普签署行政命令，指示各机构“寻求减少资本投资的障碍，消除宽带服务的障碍，更有效地利用政府资源”，也是为了加快企业扩大宽带网络建设过程中的政府审批服务效率，鼓励运营企业到乡村地区投资建设宽带，但又不提高宽带使用价格。目前，我国大部分地区在宽带基础设施建设方面仍存在用地补偿费用高、基站铁塔等设施选址难等问题。中央和地方政府需要上下协同，监督强化各地信息基础设施物理空间布局规划的编制，明确铁塔、基站、机房、信息管线等设施的规模、布局、用地安排及相关控制要求，切实简化铁塔基站建设审批手续，建立宽带基础设施建设用地补偿标准，进一步推动公共区域向宽带基础设施建设免费开放。

三是鼓励更多企业参与宽带接入市场竞争。美国向来非常重视构建自由开放的市场竞争体制，在电信法中也有明确规定要促进本地电信市场的竞争。CAF和移动基金分别采取竞争性招标和全国性反向拍卖的方式分配资金，这样为电信市场的新进入者，尤其是宽带接入领域的中小企业提供机会参与农村和网络不发达社区的宽带基础设施建设。近年来，美国电信市场竞争极其激烈，Google、Facebook等互联网企业都已开始部署网络基础设施，这些互联网企业通过千兆光纤、气球、无人机等多种技术开展建设，美国政府也从频谱、许可等政策方面给予了大力的支持。开放电信市场、鼓励竞争不仅能够加快宽带网络设施的部署，还能推动网络技术的演进与变革。我国电信基础实施投资目前仍以三大运营商为主，民营企业尚未成为推动市场竞争的有效力量，需要继续进一步扩大基础电信业务的开放范围,吸引民资参与最后一公里的网络建设，鼓励投资和技术创新，弥补运营商宽带接入投资不足的问题。

4 结束语

CAF刺激了美国农村宽带的部署，而“网络中立”法案的推出似乎是一个分水岭，美国运营商受到网络中立规定的影响，降低了网络建设的积极性。特朗普政府出台减税政策和废除中立法案，间接性地鼓励美国宽带发展，出台行政命令更是直接要求加快农村地区宽带部署。但特朗普的行政命令并没有提供新的基金用于农村地区的网络部署，而是通过政策引导增强企业积极性，让企业在农村地区投入更多资金去部署更多的光纤网络和高速无线网络。而农村地区宽带网络建设的根本问题在于投入大效益低，在偏远山村建设几公里的光缆网络就需要投入大量资金却只有2、3个用户，这是美国农村普遍存在的情况。目前美国运营商缺乏足够的资金去建设农村宽带网络，最根本的解决方式还是要政府加大资金投入，FCC在农村宽带投资方面也做了相应表态。

美国由于其政治环境的特殊性，网络监管政策带有政党博弈的因素，对于宽带政策出现了一些反复调整，但总体方向是资金支持加政策指引。借鉴其经验教训，对于我国来说实施稳定持续的监管政策也是一个重要方面，为进一步促进我国农村地区宽带发展，应当持续开展电信普遍服务试点，对试点工作进行监测和成效评估，适时建立宽带普遍服务基金等长效资金支持机制。