预算与绩效管理一体化：框架与策略

●韩晓明

在财政体制改革进程中，全面预算绩效管理已经成为工作重心和一项长期任务，其作用已经上升到转变政府治理方式的高度。党的十九大报告指出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。

一、全面预算绩效管理改革提出预算与绩效管理一体化命题

全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是完善国家治理体系，提升国家治理能力的题中之义。财政作为国家治理的基础和重要支柱，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理是财政改革的重要内容，是践行国家治理的重要方面。

（一）全面预算绩效管理改革的总体框架与目标

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出全面预算绩效管理的改革框架，是通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。这个改革框架包含了三层意思：一是改革目标，即旨在提高财政资源配置效率和使用效益；二是改革途径，是全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理；三是改革方式，是预算和绩效管理一体化。

全面预算绩效管理的改革目标是提高财政资源配置效率和使用效益。当前，随着改革进入攻坚阶段，各项工作相继展开，财政资金的压力不断加大，长期以来较为粗放的资产、负债管理导致的问题不断显现，财政资金紧张、风险压力增大与资金使用效率低下之间的矛盾凸显，财政资金的科学合理使用成为影响改革进一步深化的重要条件，通过管理促改革，构建一整套覆盖财政资金分配、使用和监督的制度体系已经成为当务之急。近几年各项改革措施相继出台，包括中期滚动预算、政府会计改革等，都体现了这一改革策略的选择与取向。

（二）全面预算绩效管理的实现途径

全面预算绩效管理的实现途径包括三个方面：全方位、全过程和全覆盖。

第一是全方位。根据现行的预算管理体制和管理框架，预算绩效管理包括四个层面的内容：一是项目层面的预算绩效管理，主要是针对项目支出（包括专项转移支付）进行的绩效管理，旨在监督和考核项目资金的使用过程和使用效率。目前，项目层面的绩效评价工作范围不断拓展，进展较为顺利，效果也比较明显，是四个层面中做得比较好的，积累了一定经验。第二个层面是部门层面的预算绩效管理，主要是针对部门预算进行的绩效管理，旨在监督和考核部门预算资金的使用过程和使用效率。部门层面的预算绩效管理范围大于项目层面的预算绩效管理，内容也复杂得多。部门层面的预算绩效管理工作有些地方和部门已经开始推行和试点，取得了一些成效，工作内容也基本局限在绩效评价的范围内。第三个层面是政府层面的预算绩效管理，主要是针对政府整体的预算进行的绩效管理，旨在监督和考核政府整体预算资金的使用过程和使用效率。政府层面的预算绩效管理较部门层面的预算绩效管理又高了一个层次，是把各个部门的绩效工作汇总到政府一级，形成一个对政府整体绩效的判断。第四个层面是政策层面的预算绩效管理，是对财政资金支持的政策进行整体绩效评价。目前，对于政策进行的评价已经开始试点扩围。

四个层面的预算绩效管理汇总形成一个立体化的结构：最下层是项目预算绩效管理，上面一层是部门预算绩效管理，再上面一层是政府预算绩效管理，在这三个层次的基础上，把若干隶属于同一类政策的项目放到一起，形成一个政策层面的项目体系，就形成政策评价。全方位的预算绩效管理体系形成的立体化架构，每一个层次的管理内容不一样，职责不一样，评价方式不一样，评价标准不一样，管理重点和具体应用也各不相同。

第二是全过程。全过程是本文要着重探讨的预算与绩效管理一体化，是根据预算管理和绩效管理的具体要求，把预算管理和绩效管理工作划分到不同环节，在不同环节实现不同的职责，完成不同的任务，这个过程涉及决策、执行、监督、反馈、应用等各个方面。其中，最重要的是结果应用环节，也就是一个工作循环完成之后，其结果要用于下一个周期的决策，充分体现结果导向的决策。

第三是全覆盖。全覆盖是指预算绩效管理的范围包括四本预算、五级政府，还涉及政府投资基金等，要求全部预算资金都要纳入绩效管理的范围之内。目前，绩效管理工作主要覆盖了一般公共预算的部分资金，其他三本预算较少涉及。各级政府层面的绩效管理工作尚在起步阶段。

（三）全面预算绩效管理的实现方式

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现预算和绩效管理一体化。预算与绩效管理一体化的提法，在实质上改变了过去预算归预算，绩效归绩效的两条线、两张皮的管理方式，实现了两种管理体系在政策层面合二为一，你中有我，我中有你，这无论对于预算管理，还是对于绩效管理都是质的变革。这一深刻变革引出了一系列问题：首先，如何对它们进行整合，实现二者的深度融合，形成一个体系？其次，预算管理和绩效管理按照一套制度、一个流程来推进，其工作环节、工作内容、工作方式、工作重点会发生何种变化？再次，管理环境和配套管理条件应当进行怎样的适应性变革？还有诸如观念更新、相关政策推进等问题，这些都需要在理论和实践层面给予回答。

二、从预算绩效管理改革的演进看预算与绩效管理一体化的基本逻辑

（一）预算绩效管理改革历程

沿着绩效管理、绩效评价这条线追溯，可以看出，我国的预算绩效管理改革是一个不断寻求恰当的切入点、改革重心不断调整的过程。具体看，经历了“预算绩效评价——预算绩效管理——绩效目标管理——全面预算绩效管理”的演进历程。

预算绩效评价阶段。最早的绩效管理改革开始于2002年，当时尝试对一些教育专项基金进行绩效评价试点，2003年党的十六届三中全会提出 “建立预算绩效评价体系”的构想，2008-2010年持续推进了这一政策构想。这一阶段的改革重心是建立预算绩效评价体系，主要探索绩效评价的理论和方法，评价财政资金的使用结果。

预算绩效管理阶段。2011年是一个转折点，改革重心由“建立预算绩效评价体系”拓展到“推进预算绩效管理”，绩效管理成为当时深化财政体制改革的重要内容。2011年4月，财政部正式出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2011〕285 号)，搭建起预算绩效评价体系的基本框架。同年7月，连续出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）和 《预算绩效管理工作考核办法 （试行）》（财预〔2011〕433号），把绩效评价的链条延伸到绩效管理的全过程，以预算绩效评价为核心，启动了我国的预算绩效管理改革。之后，陆续出台了一系列预算绩效管理规范来推进这项工作，但由于各项政策措施可操作性不强，缺乏可比性，改革效果不明显。2013年4月，为了统一管理口径，解决绩效评价过程中核心的判断关键点、判断依据和判断标准等问题，出台《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号），该框架包含了前文提及的项目、部门和政府三个层面，构建了三套绩效评价的共性指标体系。这三套指标体系在一定程度上统一了各个层面预算绩效评价的基本内容，但依然存在可操作性较差的问题。

绩效目标管理阶段。2015年，预算绩效管理改革的重心再次发生转移，从“建立预算绩效评价体系”和“推进预算绩效管理”转移到绩效目标上。2015年5月，财政部出台 《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88 号），9 月出台《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预 〔2015〕163号 ），对预算绩效目标的内容、方法进行了具体规范。当工作重心转移到绩效目标管理以后，预算绩效管理工作的可操作性大大加强。围绕预算绩效目标，实务工作者知道工作应当从哪儿入手，该做些什么，预算绩效管理工作范围不断扩大，深度不断拓展，改革取得了明显进展。

全面预算绩效管理阶段。2017年以来，党的十九大会议和《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出全面预算绩效管理的改革框架，对未来预算绩效管理的改革目标、改革路径和改革方式指出方向并提出总体要求。虽然我国的预算绩效管理改革探索了十几年，积累了一定经验，但不同之处在于这次改革力度空前，在深度、广度上进行了大力拓展，在内容上提出了更高的要求，旨在实现预算绩效管理由量变到质变的飞跃，为实现国家治理现代化夯实基础。

回顾我国的预算绩效管理改革历程，可以得到一个基本的判断，就是预算绩效管理改革是在不断的探索过程中，寻求最适合开展工作的点，最后这个点落到了绩效目标管理方面。从2015年至今，财政部的很多资金，特别是专项资金要求在预算编制过程当中加入绩效目标的评审。由于这项工作开展时间不长，在进行具体绩效目标设定时，还存在项目和绩效考核目标结合不紧密的问题，业务人员和从事绩效目标申报的人员之间还存在工作脱节的现象。

（二）预算与绩效管理一体化的基本逻辑

预算与绩效管理一体化，就是把预算管理和绩效管理两个系统整合为一个有机系统的过程，通过深度融合两个系统的各项工作内容，创新管理方法，充分实现预算管理和绩效管理的综合职能，提升财政资金的使用效率。预算与绩效管理一体化的实质是对运行几十年的预算管理体系进行全面的绩效化改造，其基本逻辑是：依托预算管理框架，把绩效管理嵌入预算管理过程，在预算资金的分配、管理、监督过程的各个环节融入绩效管理内容，再造预算与绩效管理的新流程，重新界定预算编制和审批、预算执行、预算调整、预算分析、预算评价等环节的工作内容、工作方法、工作程序、具体标准等，实现预算管理与绩效管理的紧密结合，形成全新的绩效化预算管理框架。

在这个预算管理体系绩效化改造的基本逻辑中，需要明确几个绩效相关概念。

首先是预算与绩效管理一体化形成的绩效化预算是否等同于绩效预算？个人认为，绩效化预算与绩效预算有一定联系，但存在差异。绩效预算是基于绩效的预算，预算管理在成本效益分析的基础上，依据绩效展开。绩效化预算是绩效导向的预算，具备一定绩效预算的特征，但尚未达到绩效预算的管理程度，应当属于准绩效预算。当预算与绩效管理一体化运行成熟，绩效管理能够为预算管理提供全面依据，而且各方面配套条件具备时，可以实现向绩效预算的跨越。

其次是绩效评价和绩效管理的关系。根据前文述及的改革演进的路径可以看出，绩效评价是改革的最初切入点，是对财政支出的经济性、效率性和效益性进行评价，也就是对财政资金的使用情况和相关工作打分，考核工作做得怎么样，能不能打及格分，能不能打100分。绩效评价包括四个层面，全方位概念所涉及的项目层面、部门层面、政府层面，还有政策绩效评价层面，都属于预算支出绩效评价。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，使政府行为更加务实、高效。预算绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理以及绩效评价结果反馈和应用管理等环节。从概念内涵看，绩效评价是绩效管理的环节之一，是绩效管理的重要内容。从具体涵盖内容看，绩效评价包括四个层面，绩效管理则是一整套流程，对于四个层面的绩效评价工作都适用。正因为绩效管理是一整套流程，在客观上具备了和预算管理流程进行一体化整合的条件。

第三是绩效目标与绩效指标的关系。绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。简言之，绩效目标明确花钱要干什么，预计达到一个什么样的目标，它是绩效管理的起点，也是预算与绩效管理一体化的起点。绩效目标通过绩效指标来反映，绩效目标通常需要通过一系列指标来体现，即形成绩效指标体系。与绩效评价类似，绩效目标也是多层面的，包括项目层面、部门层面、政府层面，还有政策绩效评价层面，不同层面的绩效指标体系基于不同的职能设置，反映不同目标和要求，与后续的绩效评价环节的工作具体对接。

第四是绩效指标体系和绩效评价指标体系的关系。绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效指标体系和绩效评价指标体系是两套不同的指标体系，前者反映绩效目标，后者反映绩效目标的执行结果。二者又密切相关，绩效指标体系是基础，绩效评价指标体系是目的，即所有绩效指标的设置都是为了进行后续的绩效评价，所有绩效评价指标的依据都是绩效指标。

明确了这些基本概念之后，就可以思考在现行预算管理体系下，预算与绩效管理一体化可以按照一个什么样的模式建立起来，二者如何深度融合，预算管理体系进行全面绩效化改造如何实现。

三、预算与绩效管理一体化的基本框架

预算管理和绩效管理是两个系统，虽然从根本目标看二者是统一的，是为了实现财政政策的精准、有效，通过更好地配置财政资源，实现整个公共服务质量和水平的提升，但它们各自的管理目标、管理要求、管理内容、管理方法都不尽相同。在全面实施预算绩效管理的过程当中，预算与绩效管理一体化，要从预算编制到预算执行、调整、分析、评价的整个过程中，树立绩效意识，体现绩效要求，贯穿绩效管理，每一个环节都需要认真分析，以实现预算管理和绩效管理的有机整合。

（一）五个环节融合，形成管理闭环

在对预算管理和绩效管理过程进行具体分析的基础上，可以把它们按照工作环节分别进行融合，形成一个首尾相接的管理闭环。依托预算管理工作，这个闭环具体可以分为五个环节：一是预算编制和审批环节，实现预算编制、审批和绩效目标相融合；二是预算执行环节，实现预算执行和绩效监督相融合；三是预算调整环节，实现预算调整和绩效控制相融合；四是预算分析环节，实现预算分析和绩效评价相融合；五是预算结果评价环节，实现预算结果评价和绩效应用相融合。这个由五环节相融合形成的管理闭环，就是预算与绩效管理一体化的基本框架（见图1）。

图1 预算与绩效管理一体化管理闭环

第一个环节是预算编制和审批环节，起点是预算的编制。预算和绩效管理相结合，需要探讨的问题是，绩效目标谁来定？预算谁来编？绩效目标确定的基本原则是“谁申请资金，谁设定绩效目标”，预算资金和绩效目标必须“二合一”。对于基本支出，主要通过定额管理来界定预算资金和绩效目标。对于项目支出和其他支出，则需要由业务部门和业务人员根据工作规划设定，花多少钱，办多少事，要落实到具体绩效指标上，并同时同步提交。绩效指标应当尽可能选择定量指标，明确指标名称、目标数额、执行的时间范围、质量效果等。预算资金和绩效目标确定后，统一纳入预算编制框架，通过预算审批环节实现资金分配。在这个过程中，需要明确绩效目标设定的流程和要求，设定绩效指标体系，明确审批依据，明确后续预算执行环节的责任主体和主体责任等。这个环节是最基础的工作环节，应当做到预算资金和绩效目标同等看待，业务人员和财务人员的工作密切配合，以保证绩效目标设定恰当，后续工作顺利开展。

第二个环节是预算执行环节。在预算执行过程中，要增加绩效监督的内容。也就是在财政资金已经支出、工作开展以后，通过适当的途径、必要的信息及时了解预算执行过程中的具体情况，包括在特定时间内花了多少钱，干了多少事，是否合规，是否符合预算，是否达到阶段性目标，是否遇到问题等。过去，在预算执行过程中普遍存在监管力量不足、监管难度大、及时性、全面性信息缺乏等问题，增加绩效监督的内容有助于建立立体的预算执行监管框架，实现对财政资金执行过程的控制。在这个环节，需要积极探讨预算执行过程中资金管理和绩效监督在流程上的对接和信息上的共享，明确责任主体和监管对象，确保实现全部财政资金都纳入绩效监督的框架内，通过预先设定的阶段性绩效目标和标准进行合理判断和有效控制。

第三个环节是预算调整环节。在预算执行过程中，如果遇到特殊情况或突发事项，需要进行必要的预算调整，增加新的项目，撤掉原有项目，追加或减少资金等等，这类调整事项需要纳入预算管理过程，即通过及时控制，对原来的预算资金和绩效目标进行重新设定。这一环节采用的方法同预算编制和审批环节基本一样，要求也基本相同。

第四个环节是预算分析环节。预算分析是通过收集相关信息，对预算资金支出的结构、金额、进度等方面的情况进行分析，发现问题并进行适当调整。由于预算信息本身的局限性，预算分析更多关注的是资金执行结果，缺乏对资金使用效果的分析。在这个环节加入绩效评价的内容后，能够在实质上改进管理理念，提升财政管理水平，有助于全面掌握财政资金的投入与产出、运用和效果，对于评价资金使用效率和相关工作成绩非常重要。在这个过程中，需要建立起绩效评价指标体系和相关的预算信息和财务信息系统，确保评价信息客观、评价指标相关、评价标准合理、评价程序规范。这个环节的工作质量在很大程度上决定了预算和绩效管理一体化的工作质量和可持续性。

第五个环节是预算结果评价环节。预算分析结果出来之后，涉及对预算的整体评价，就是对预算整个执行结果的判断。这一环节加入绩效评价结果应用的内容，能够大大增加预算管理的科学性。进行绩效管理的目标不是为了评价而评价，而是为了进行下一步的科学决策。推动政府层面的科学决策是绩效管理的目标之一，绩效评价结果应用在绩效管理过程中发挥着举足轻重的作用。综合预算评价结果和绩效评价结果应用，并反馈到下一个周期的预算编制环节，就在机制上保障了围绕财政资金进行科学决策的条件。这个环节和下一个周期的预算编制环节紧密衔接，形成一个闭环管理过程。

（二）四项基础支撑，构筑运行环境

预算与绩效管理一体化，就是在整个预算管理的过程中，始终密切融合绩效管理的内容。绩效化预算管理和以前传统的预算管理大不一样，进行绩效化预算管理必须具备一些必要的基础性条件，以保证绩效化预算管理体系能够有效运行，相关工作能够顺利推进，并取得预期的效果。要保证运行，以下四项基础性支撑条件必不可少。

一是综合信息化平台。这个平台全方位汇总推进绩效化预算管理所需的各类信息，嵌入操作流程、监管流程，并形成一个可共享的资源库，包含：统计信息，如GDP值、产业结构、劳动力等；会计信息，主要是政府财务会计信息和预算会计信息；政策性文件如地方政府的发展规划或者项目文件等；制度法规信息和第三方、独立专家信息等；必要的数据库，包括指标库、项目库、标准库等。综合信息平台的构建是实施预算与绩效管理一体化的最基本条件，没有这个条件，预算与绩效管理一体化无法实现，预算管理全方位、全过程、全覆盖也无法实现。

二是政府会计信息。政府会计制度改革对于预算与绩效管理一体化的影响是直接的，无论在控制监督环节，还是在评价环节，政府会计信息都发挥着必不可少的作用。可以这么说，如果没有统一的政府会计制度作为支撑，没有政府的财务会计信息和预算会计信息，预算和绩效管理工作很难有效推进，特别是评价结果很难真正得到应用。只有把这些统一的信息全部汇到一起，才有可能客观评价资金使用效果或特定部门、政府的工作，并应用于政府决策。

三是指标库和标准库。指标库包括两套，一套是和绩效目标相关的绩效指标库及其标准库，另一套指标是绩效评价过程中使用的评价指标库及其标准库，这两套指标库必不可少。指标库的建设需要一个过程，很难在短期之内一步到位地建好，需要不断进行积累。未来，随着对特定部门、特定业务绩效管理工作的广泛深入开展，越来越多的指标和标准入库，指标体系的积累数量不断增加，相关度越来越高，以后的绩效指标和绩效评价指标的选择就会越来越容易，越来越精准，预算与绩效管理一体化工作的质量会逐步提升。

四是项目库。平常说到项目库，都是和中期预算相关，和三年期滚动预算相关。在预算与绩效管理一体化过程中，项目库也是非常重要的。有了项目库，才能知道在编制预算的过程中，可能达到什么样的绩效目标，因为项目库里面这些资料基本上都是比较完备的。未来，只有入库项目才可能考虑预算和绩效同步编制。

另外，还有一些条件，如第三方机构库、专家库等，本文没有把它们列为必需的基础性工作条件，因为这些条件可以根据具体工作的需要进行选择。设想未来，如果构建的信息系统足够好、信息足够完备准确，流程设计科学，预算与绩效管理将很少需要第三方机构参与，由系统采集数据就可以直接完成各个环节的大部分管理工作。

（三）五个环节和四项基础相结合形成有机体系

预算与绩效管理一体化需要搭建一个有机的体系，把五个环节和四项基础结合起来，就可以构建起这样的体系（见图2）：

图2 “五个环节+四项基础”的预算与绩效管理一体化体系

围绕预算与绩效管理一体化的要求，五个环节和四项基础有机结合：首先，预算与绩效管理的全过程管理都需要综合化信息平台，这个平台是最基本的运行条件。在预算编制审批和绩效目标管理环节主要需要两个库，一个是项目库，一个是绩效指标库和相关标准库。在预算执行和绩效监督环节，主要涉及利用政府会计信息，这里既包含预算会计信息，也包含财务会计信息，既要考虑预算收支的问题，同时还要考虑整个政府财务状况所形成的资产和负债问题，还需要一些绩效指标的预期数值用于控制。在预算调整和绩效控制环节，需要的条件与预算编制审批和绩效目标管理环节基本一样，是项目库、绩效指标库和标准库。在预算分析和绩效评价环节，需要的是绩效评价指标库和相关标准库，就是用什么样的评价指标和标准来评价第一个阶段预算编制过程当中已经形成的绩效目标的实现情况，在这个环节，需要政府会计信息来作支撑，以得出恰当的绩效评价结果。在预算和绩效评价结果应用环节，需要政府会计信息作为支撑，评判整个预算管理做得怎么样，并相应给出评价结果。这个评价结果相当重要，起到承前启后的作用，是前一个周期的最后一个环节，也承接下一个周期的第一个环节，通过对前一周期工作的整体评价，实现对后续工作的纠偏或调整，因此，这一环节是政府绩效科学决策的必要条件，只有这个环节做好，才能真正实现预算绩效管理的目标。

综上所述，通过一个闭环和四项基础实现预算和绩效管理一体化，把两个不同的管理体系整合成一个有机的管理体系，预算管理和绩效管理工作都发生了质的飞跃，预算管理和绩效管理“两张皮”的问题基本能够得以解决。

四、推进预算和绩效管理一体化进程的政策措施

促进预算和绩效管理一体化框架的构建和有效运行，需要以下配套措施：

（一）全面树立预算绩效管理的观念

推进预算和绩效管理一体化，实现预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖，这就需要业务人员、财务人员和其他相关管理人员全面树立绩效管理观念。当前，预算绩效管理的理念还没有得到广泛认同，还有很大的空间来继续推动这项工作。如果理念没有深入人心，工作开展难度很大，效果也不好。还有一个很重要的问题，就是在十几年的改革历程当中，做预算绩效管理工作的绝大多数是财务部门，业务部门参与度不高。而财务部门不太懂业务，很难把前期的绩效目标申报工作做好，使得后续的绩效评价和应用工作质量不高。树立预算绩效管理的观念，就是要通过大力宣传，实现全员推广，推动各部门、各类人员工作的密切配合。

（二）建立健全预算和绩效管理一体化的制度体系

推进预算和绩效管理一体化工作，迫切需要建立一套新的制度体系，把原来的预算管理制度和绩效管理制度深度融合成一套新的制度。这个制度体系，如果充分考虑全方位、全过程、全覆盖的要求，就需要研究制定四本预算、五级政府、四个层面的相关制度，实现预算和绩效管理工作有据可依。目前，四本预算中做得最好的是一般公共预算中的项目支出（包括专项转移支付），就是项目绩效评价这一块，其他的涉及较少，总体上处于起步阶段。从四个层次的其他三个层次看，部门绩效评价、政府绩效评价和政策绩效评价，正在初步搭建部分框架，还没有形成制度体系，工作也基本处于起步阶段。从这个意义上来讲，确实需要全面梳理一个新的制度体系来推进工作。

（三）搭建综合信息化平台

推进预算和绩效管理一体化工作，必须搭建综合信息化平台。只有信息化平台建立起来，这项工作才能真正开展起来。当前预算绩效评价工作中普遍采用的工作方式，是引入第三方机构参与评价，这一方式在现行管理条件下是较优选择，但也存在着诸如工作量大带来的人工成本高、缺乏复合型人才带来的专业性不强、工作质量参差不齐、整体工作效率不高等问题。所以，逐步改变第三方机构为主的评价方式、把人海战术转化为平台信息处理模式，需要综合信息化平台的全面支撑。

（四）建立和完善分行业分部门的指标库、标准库

推进预算和绩效管理一体化工作，必须建立和完善指标库、标准库。当前，在绩效目标申报阶段和绩效评价阶段，遇到的首要问题是如何建立指标体系。一些部门往往不知道如何建立指标体系，原因在于不同部门的业务各具特色，例如教育、文化、科技、水利等部门，职责不一样，工作要求不一样，项目内容不一样，建立有针对性、专业性的指标体系和这些工作及项目对接，难度很大，目前这是一块短板。因此，深入研究建立分行业分部门的指标库和标准库，是一项迫切需要推进的工作，需先搭框架，再逐步积累，任重而道远。

（五）探索有效的绩效评价方式

推进预算和绩效管理一体化工作，必须探索有效的绩效评价方式。有效方式旨在解决如何把绩效评价工作开展起来并做好的问题。在一些指导意见里面，明确提出要加大第三方机构等社会力量在绩效评价中的作用，这在短期和中期是较优的模式。从长期看，应当致力于充分利用综合信息化平台，按照信息化平台的思路去开展绩效评价工作、绩效管理工作，干扰因素少，结果较为客观，效果可能更好。

（六）充分发挥政府会计信息的基础性作用

推进预算和绩效管理一体化工作，必须充分发挥政府会计信息的基础性作用。前文提到，在绩效管理的执行监督环节和评价环节，政府会计信息必不可少。此外，还可以进一步探讨如何把政府会计信息与预算和绩效管理一体化工作密切结合起来，推动平台信息系统更多地参与绩效评价以及绩效管理工作的问题。■