对乡村旅游文化体系建设资金财政管理政策落实情况的评估报告——以山西省J市为例

●王夏云

一、背景介绍

山西省文化旅游资源禀赋独特，不仅有着雄奇壮美的自然山水风光，更有着厚重的文化底蕴和清晰完整的文化脉络，占据全国70%份额的古建筑遗存遍布全省，具有打造乡村旅游产业的良好基础。2017年中央一号文件站在深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的高度，明确提出大力发展乡村休闲旅游产业。2017年9月，国务院印发 《关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》(国发〔2017〕42 号)，把山西建成国家全域旅游示范区作为国家战略予以定位，亦为山西旅游业改革发展提供了最大的政策红利。目前，乡村旅游正处于“价值开发”的历史窗口期，面对当前乡村旅游工作中存在的问题和矛盾，如何利用好财政政策，让财政资金发挥“四两拨千斤”的引导作用，贯彻好党的十九大关于“全面实施绩效管理”的决策部署，使财政政策落地见效，是亟待解决的问题。

二、评估基本情况

2017年，按照山西省财政厅的统一安排，笔者所在晋城财监处对J市中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金——乡村旅游文化体系建设补助资金（以下简称乡村旅游建设资金）开展了政策评估工作。此次评估注重工作实效，采取多种形式,全过程科学评估财政政策贯彻实施情况，力求充分发挥财政监督对推动财政管理发展的职能作用。

（一）评估范围、对象、内容及方式

1、评估范围。J市2016年中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金——乡村旅游文化体系建设补助资金823万元以及市、县配套资金分配、管理、使用情况。

2、评估对象。2016年涉及管理、使用乡村旅游建设资金的有关单位，包括市县资金拨付部门、项目主管单位、资金配套单位和资金使用单位。具体共对全市48家上述单位开展了检查评估，其中，从涉及使用资金的36家项目村（项目单位）中抽查了34家，抽查覆盖面达到94.44%。

3、评估内容。重点围绕财政专项资金管理使用情况、财政管理政策执行情况、资金使用绩效情况、具体项目实施及竣工验收情况等方面开展检查评估。

4、评估方式。采用集中查阅资料、召开座谈会、实地查看、调查问卷等方式展开。一是深入市县、乡镇和群众，采取召开座谈会、实地查看和调查问卷等形式，调查政策落实情况，积极开展政策评估。

二是深入项目单位所在地，结合项目申报材料、项目建设有关资料和财务资料等内容，对专项资金管理使用的合规性开展检查。我们共计对26个乡镇34个行政村开展了政策评估，与县财政、主管部门及项目负责人召开座谈会10次，向各项目所在地农户发放调查问卷102份，收回有效问卷98份（见表1）。

表1 乡村旅游建设资金调查问卷统计表

（二）工作思路

此次评估以财政政策为重点，以专项资金监督检查为手段，第一时间研究制定了《乡村旅游文化体系建设资金财政政策评估工作方案》，明确思路，把握三条主线，做好专项资金政策评估工作。

一是切实将对财政管理政策的评估摆在首要位置。重点关注省里出台的各项财政管理政策落实情况；专项资金设立、分配是否符合相关程序及规定；有关部门是否对专项资金实施预算绩效管理；专项资金是否制定了专门的资金管理制度或办法；专项资金管理制度规定执行情况等。

二是关注专项资金管理使用的合规性。重点关注有关部门是否按照资金下达计划及时、足额拨付专项资金；是否存在预算执行进度缓慢、专项资金结转结余管理不规范的情况；是否存在虚报冒领、重复申报、套取骗取财政专项资金的情况；是否存在截留、挤占、挪用财政专项资金的情况；专项资金使用是否符合相关管理办法规定及有关财务制度等。

三是深入落实转型要求，充分发挥财政监督的职能作用。在全面掌握专项资金管理和政策落实情况资料的基础上，更加注重财政支出有效性监督、更加注重财政政策贯彻实施的评估、更加注重为财政改革发展服务、更加注重内部控制制度建设实施，同时注意总结归纳各市县、各单位财政专项资金管理方面的好经验、好做法，提出改进财政管理、完善财政制度的意见建议，切实起到以评估检查促进管理规范的目的。

（三）项目进展情况

2016年J市收到乡村旅游建设资金823万元，用于支持乡村旅游项目的宣传推广、乡村文化历史的挖掘整理、乡村旅游服务人才培训、改善乡村旅游文化服务设施等支出。全市申报项目村（项目单位）36家，申报项目总投资8200余万元，申报项目内容主要为村内环境整治、道路改建、文化休闲场地建设、接待中心布展、古代建筑修复、公厕修建、购置旅游辅助设施等。

截至评估日，乡村旅游建设资金823万元已全部拨付至各乡镇，其中，36家项目村（项目单位）资金到位数663万元。已完工项目10个，项目实际投资额2505万元，财政补助资金到位数283万元、支出数276.70万元；未完工项目26个，项目实际投资额1907.74万元，财政补助资金到位数380万元、支出数196.53万元。36个项目财政补助资金支出数合计473.23万元，支出进度为补助资金总数的57.50%（见表 2）。

三、乡村旅游建设资金发挥的政策效应

乡村旅游建设资金为J市发展乡村旅游、推动乡村旅游文化体系建设起到了积极的促进和带动作用，显现出一定的政策效应。

一是“种好梧桐树，引得凤凰来”。部分项目村通过使用乡村旅游建设资金修建入村水泥路、游客接待中心和旅游公厕等基础设施，完善了服务设施，美化了乡村环境，使传统古村落等历史文化旅游资源得到进一步宣传，景区游客逐渐增加。如A县小西村（化名）“西沟庄园”项目通过实施交通建设项目，对乡村公路进行升级改造，改善了进村道路交通不便的状况，为提升乡村形象、开展乡村旅游、提升村民收入奠定了基础。目前，一些特色村落已成为乡村旅游爱好者出行的优选之处，乡村旅游发展生机勃勃。

表2 J市乡村旅游文化体系建设资金使用情况表 单位：户、万元

二是传递政府关怀，及时“输血”。对于具有一定历史文化底蕴和旅游资源、有意发展乡村旅游经济，但又受到经济条件制约的乡村，特别是对于建档立卡的贫困村来说，财政补助资金的下达无异于雪中送炭，一定程度上解决了部分经济薄弱的村集体无资金来源的问题。如B县牛温村（化名）、E县宝河村（化名）村集体基本无经济收入，专项资金的拨付为村里发展旅游注入了血液。

三是助力地方百姓脱贫增收。随着乡村旅游建设的推进，当地老百姓尝到了转变观念、发展旅游的甜头，对带动农户特别是贫困户增收起到了积极的作用。如A县共申报5个乡村旅游项目，其中4个项目单位经县扶贫办审批与贫困户签订了帮扶协议，预计项目建成运营后，可带动74户贫困户脱贫增收；B县某文化旅游有限公司申报的 “农业嘉年华”项目累计接待参观游客31.84万人次，实现门票、车票等综合收入399.42万元，并带动各乡镇特色农产品展销和美食收入325万元、景区周边村庄300多家农家乐食宿收入500多万元。

四、财政管理政策落实过程中存在的问题

（一）专项资金管理中存在的突出问题

1、资金分配未与精准扶贫密切衔接，向贫困县、贫困村倾斜力度不够。J市旅游主管部门将乡村旅游建设资金823万元分配给36个乡村旅游项目，其中具有旅游资源的建档立卡贫困村8个，所占权重 22%，低于政策规定的 “具有旅游资源的建档立卡贫困村数所占权重为30%”的资金分配比例要求。

2、资金分配未突出重点、注重绩效。市旅游主管部门未深刻领会和落实 “资金使用应突出重点和效益，不得用于平均分配”的政策精神，在项目数量安排和资金分配方面存在“多”和“散”的问题。各项目村的分配金额均控制在20万元左右，对于已具备一定旅游规模的成熟项目来说显不出效益，而对于缺乏资金来源的乡村旅游项目村尤其是贫困村来说，15或20万元的资金量又很难建设有规模、有影响的项目，总体来讲，对多数旅游项目的扶持效果不明显。

3、制度建设缺位。市县财政、旅游主管部门未就乡村旅游建设资金扶持对象、使用范围、申报程序、分配办法、资金拨付、绩效管理等内容制定资金管理和使用办法，导致各县在申报、使用、管理方面无章可循、较为混乱。特别是大多数项目单位在最初的申报环节就出现了“项目单位同时申报多个建设项目、立项不明确”的问题，给后续的跟踪监管工作和政策评估工作带来了很大困难。

4、未实施预算绩效管理。虽然省市财政拨款文件中都明确提出要合理设立绩效目标，对乡村旅游建设资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效监控，但市县财政和主管部门均未开展绩效目标设立、下达和评价工作。

5、项目立项缺乏可行性研究和前期规划。部分项目在立项前没有做好可行性研究和充分的前期规划，导致财政资金支出的效果不尽如人意。一是出现了原申报项目因缺乏实施条件而终止的情形，如C县果沟村（化名）“大型游乐场项目”因土地手续无法批复，致使项目搁置。二是申报项目未做到因地制宜，如不少项目村积极兴建中、高档水冲厕所，而事实上J市的水资源并不丰富，尤其在山区，缺水是一个普遍存在的现象。此外，我们留意到此类水冲厕所的使用频率很低，除重大节假日外，平日并不对外开放使用，且后期打扫、维护都需要耗费人力、物力、财力，无形中降低了财政资金的使用效果，使原本薄弱的农村经济又增加了新的负担。

（二）专项资金使用中存在的突出问题

1、项目实施进度缓慢导致资金闲置。截至评估日（资金下达9个月后），全市申报的36个项目中已完工项目10个、在建项目12个，尚未开工实施的项目有14个，致使乡村旅游建设资金闲置290万元。

2、扩大资金支出范围。部分项目单位存在改变乡村旅游建设资金既定用途、扩大支出范围，将乡村旅游建设资金用于项目村公用经费支出的现象。如C县丈河村（化名）将乡村旅游建设资金25万元用于修建村委办公楼；D县果山合作社（化名）将乡村旅游建设资金3.14万元用于列支村级高压线路整改款。

3、未经批准调整项目建设内容。多家项目单位存在项目变更、项目内容调整但未向项目主管部门申请报批的问题。如D县苏村（化名）将乡村旅游建设资金9万元用于建设未申报的“古街公厕附属工程项目”；C县果沟村（化名）原“大型游乐场项目”未按原计划实施，用未申报的“村口墙体打坝工程项目”报支乡村旅游建设资金15万元。上述项目变更均未向项目主管部门报备并申请批准。

4、以资金支付项目申报前欠款。评估中发现，使用乡村旅游建设资金报支项目申报前发生的费用或已完工项目欠款的情形较多。如C县方伯村（化名）将乡村旅游建设资金用于支付“寺庙景区提升工程”欠款30万元，而该项目为申报前已完工项目。

5、资金使用缺乏风险防控。乡村旅游建设项目在资金给付环节缺乏有效的风险防控机制，存在一定的资金安全隐患。以大额现金列支、以收据或白条报支乡村旅游建设资金的现象十分普遍。经统计，本次评估中发现以大额现金方式列支乡村旅游建设资金52万元，占总支出的11.04%；以收据或白条报支乡村旅游建设资金76万元，占总支出的16.23%。上述两类问题表面上看是普通财务违规问题，却也存在套取资金、使资金脱离监管视线的风险。

6、乡村旅游建设资金杠杆作用和导向作用不明显。一是项目资金来源渠道单一，除少数已实行市场化运作的项目外，大部分项目村旅游项目投资均使用财政补助资金，缺乏市场融资、社会筹资的引导激励机制，未能充分发挥财政资金对乡村旅游投入的引导作用；二是相当一部分乡村旅游建设资金被用于各项目村弥补申报前已建成项目或旧有费用的支出，而不是用于政策要求的支出范围，没有切实起到政策导向的作用。

五、原因剖析

（一）认识层面

1、对资金性质的理解和认识不到位。省、市财政部门下达的是“专项资金（绩效奖励资金）”，由此市、县旅游主管部门普遍认为乡村旅游建设资金作为奖励资金，怎么用、何时用由项目单位自己决定，不需要落实到具体项目上并对项目资金进行管理，对旅游建设资金性质的理解存在误区。

2、对自身职责定位不清晰。市、县旅游主管部门对乡村旅游工作的事权不明确，对自身职责定位不清晰，未切实做好项目申报审核把关、项目建设推进、支出跟踪监管和项目绩效评价工作。

（二）体制层面

1、上层设计与实际执行情况相脱节。当前，部分财政专项资金存在资金下拨与使用衔接性差的问题。以此次评估的乡村旅游建设资金为例，资金已下拨而支出事项尚未确定，先有“资金”后“谋事”，不是项目找资金，而是资金找项目，导致发展乡村旅游的内生动力不足，这同时也是导致项目实施进度慢、资金闲置、改变资金用途的根本原因。

2、乡村旅游发展缺乏规划。旅游主管部门未从可持续发展的角度着眼提前制定乡村旅游建设规划，由于项目的申报和建设存在一定的盲目性，必然影响到项目顺利实施。

3、制度建设缺位。此次检查发现多数县区在乡村旅游建设资金申报、使用、管理环节较为混乱，一个重要原因就在于未及时建立完善的管理机制，制度建设缺位。对市县旅游主管部门来讲，2016年首次收到上级下达的乡村旅游建设资金，由于缺乏可借鉴的工作经验，而客观上又没有指导性、操作性强的资金申报、使用和管理办法，使得乡村旅游建设工作处于 “摸着石头过河”的状况。

（三）执行层面

1、项目申报前期准备工作不足。部分项目村（单位）在申报时没有充分做好前期规划工作和可行性研究，为了争取财政旅游建设资金而临时抱佛脚，导致出现项目因条件不具备（土地、环保等手续不完备、配套资金不到位等）而搁置、终止，或者资金已到位但尚无明确的支出计划而造成资金闲置等情形，降低了财政资金支出的效果，形成了资金的浪费。

2、资金拨付滞后。此次项目申报和市财政下达资金时间均为2016年9月，而大部分项目村 （单位）资金到位时间为11月之后，中间资金转拨需通过县财政、县主管部门、乡镇财政所，最后到达项目单位，任何一个环节拨付延迟，都会直接影响资金到位时间，加上11月后天气转冷，一些工程无法施工，导致项目建设进度缓慢。

3、后续跟踪管理不到位。财政与主管部门后续跟踪管理偏弱。部分县级财政部门下达乡村旅游建设资金时，只重视资金拨付，对有关省、市政策宣传不到位；县级主管部门未持续跟进项目，对项目资金管理和使用跟踪不到位，使得各县虽收到资金，却未切实做到把握政策精神，落实资金在分配、管理和使用中的要求，违背了政策制定的初衷。

六、经验总结

检查中我们关注了市、县在推进旅游建设方面较好的经验做法。一是发展乡村旅游和精准扶贫相结合。A县大力推进乡村旅游工作与扶贫工作的有机融合，经县扶贫办审批，乡村旅游项目单位与74户贫困户签订帮扶协议，带动贫困户脱贫增收,实现了发展乡村旅游助推精准扶贫；二是制度建设为资金规范使用保驾护航。C县为保障乡村旅游建设资金支出的规范有效，出台了《财政旅游建设资金报账制管理办法》，明确了资金支出须具备的条件和拨款程序，为规范财政资金支出、提高资金使用安全性、提升项目实施效果起到了较好的监管和引导作用。

七、推动落实乡村旅游财政管理政策的相关建议

（一）统一建立管理机制，防范风险逐级下移

省级部门应加快建立统一的管理机制，引领全省乡村旅游工作，发挥乡村旅游建设资金合力。建议根据《省级财政专项资金管理办法》“一项专项资金一个管理办法”的精神，由省财政厅会同主管部门统一制定乡村旅游建设资金的申报指南和资金管理办法，明确政策目标、部门职责分工、扶持对象、使用范围、申报程序、分配办法、资金拨付、绩效管理、执行期限、信息公开、监督检查、责任追究等内容，为各市、县做好乡村旅游工作打下扎实的基础。

（二）全面实施预算绩效管理，提高资金使用效益

今年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了 《关于全面实施预算绩效管理的意见》。通过对乡村旅游建设资金“全过程、全融合、全覆盖”推进预算绩效管理，必然有助于提高资金的配置效率和使用效益、促进财政政策落地见效。一是要在乡村旅游建设资金拨付同时下达预算绩效目标，按照绩效目标组织预算执行，开展绩效监控、绩效自评和绩效评价，并将绩效评价结果作为调整乡村旅游支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据；二是财政部门要认真履行职责，做好预算绩效管理的组织、指导、监督和协调工作；三是旅游主管部门应充分认识和发挥预算绩效管理的主体责任，不断强化绩效理念，理顺工作机制，制定具体措施，勇于担当、善于作为，切实管好用好乡村旅游建设资金，少花钱，多办事，花好钱，办好事。

（三）坚持发展规划先行，有序推进项目建设

山西省提出发展全域旅游的思路，给乡村旅游发展提供了很好的机遇。市、县政府和主管部门应把握机遇，整合现有旅游资源，因地制宜编制辖区乡村旅游发展规划，同时根据规划建立乡村旅游项目库，重点发展开发档次高、有大项目作支撑、具备产业规模、能够可持续发展的旅游产品，逐步有序推进乡村旅游项目建设。防止因入库项目质量不高、为争取财政专项资金而申报不成熟的项目，导致项目搁置、财政资金闲置或使用效益低等问题的出现。

（四）着力打造旅游精品，培养激活内生动力

要通过“树精品，抓宣传”，发挥引领和示范效应。财政和旅游主管部门在分配乡村旅游建设资金时要按照突出重点、注重效益的原则，将资金通过公开评比、竞选的方式分配给发展前景较好、已取得一定成效、能带动百姓脱贫增收的旅游项目，促进乡村旅游提档升级。通过打造旅游精品、抓好宣传带动，起到引领和示范作用，唤起当地百姓的积极性和发展意识，激发乡村旅游的内生动力，将乡村旅游由“输血式”逐步转变为“造血式”，持续健康地发展下去。

（五）建立引导激励机制，发挥资金撬动作用

在乡村旅游事业发展的起步阶段，政府应当加以引导，并给予必要的财政资金支持，但从长远来看，发展乡村旅游所需资金还是要以市场融资和社会筹资为主。为发挥好财政资金的撬动和引导作用，应加快出台扶持政策，加大资金投入，建立乡村旅游产业建设激励机制。有关职能部门要对乡村旅游建设项目予以政策倾斜，在税收、用地、交通等方面出台具体优惠扶持政策；积极探索先建后补、以奖代补、财政贴息、设立产业投资基金等方式加大财政扶持力度，按照“谁投资、谁受益”的原则，引入社会投入机制和市场运作机制，加快乡村旅游投入多元化步伐。

（六）加强监督指导工作，推进项目落地见效

市县财政与主管部门应紧贴乡村实际，从当地实情出发，从当地百姓的根本利益出发，制定专项资金管理和使用实施细则，切实加强对乡村旅游建设项目的指导工作。主管部门要从旅游项目的政策指导、信息咨询、创新开发、市场培育等方面，为项目实施主体提供服务和支持，培育旅游项目品牌，丰富乡村旅游市场。同时通过各部门联动配合实现有效监督，在保证资金安全的前提下积极推进项目建设，满足市民及游客日益增长的消费需求，带动当地经济发展、保障百姓受益。■