国外生态补偿的实践模式及对我国的启示

杨锦琦

[摘要]日益严重的全球性环境污染和生态破坏问题，使各国认识到建立有效生态效益补偿机制的必要性和迫切性。国外生态补偿政策制定和实践方面走在世界前列，分析国外生态补偿的实践模式，对我国建立生态补偿制度具有十分重要的借鉴作用。

[关键词]生态补偿 模式 启示

自上世纪50、60年代以来，资源开发利用中存在的生态环境问题逐渐引起世界各国的注意，许多国家尝试采取不同的手段解决资源过度开发和生态破坏问题。国际上关于“生态补偿”是以生态环境服务付费（PES）或者“生态系统服务付费”（PES）的概念出现，指对生态系统服务的管理者或提供者给予补偿。国际上许多国家、地区开展了生态补偿实践探索，在欧洲、美洲、亚洲、非洲等国家创造了许多典型生态补偿模式，积累了一些成功的经验。

一、国外生态补偿实践模式

国外生态补偿实践模式可以分为两类：政府购买模式和市场模式。政府购买模式是直接公共补偿，政府主导制定生态补偿的具体政策并负责实施和监督生态补偿计划，是目前国外主导的和最为普遍的生态补偿模式。政府购买模式又分为两类：一是政府作为唯一补偿主体模式；二是政府主导模式。市场模式的生态补偿是生态服务受益者与服务者通过谈判及协商，运用市场机制对生态服务者进行直接补偿的一种方式，是政府补偿模式的有效补充。市场模式又可分为市场化运作模式和生态产品认证（或生态标记计划）。

（一）德国、捷克：易北河流域补偿

易北河贯穿德国、捷克两个国家，德国、捷克易北河流域补偿不仅是流域生态补偿方面的著名案例，更是政府购买模式方面的典型案例。德国与捷克也通过建立协调与合作机制，促进了区域性合作，实现成本均分、利益共赢的目的，具体措施如下：

（1）资金到位，核算公平。为了确保流域保护的资金来源，德国创新使用横向财政支付制度，即从富裕的下游地区向贫困的上游地区转移资金，改变利益格局，实现区域间发展的平衡。

（2）实行统一规划管理，签订双边协议。1990年，捷克和德国为避免流域排放物污染，保护流域生物多样性，提升灌溉用水质量，两国达成了共同治理的协议，协议建立8个生态修复小组，这8个生态修复小组职责不同，组成双边合作组织，这是德国、捷克两国流域补偿运作机制的创新和亮点，参与双边合作组织的都是德国、捷克两国的专业人士。

（3）经费来源合理化。经费来源主要来源于四部分：一是居民、企业所上交的排污费，这些排污费按一定比例分配给污水处理厂，剩余部分上交国家环保部门统筹安排，用于其他项目支出；二是财政贷款；三是研究津贴；如污染研究津贴等；四是下游对上游进行经济补偿：如2000年德国和捷克达成协议，由德国环保部出资900万马克建设两国交界处城市污水处理厂。

通过易北河整治，易北河水质已基本上达到了饮用水的标准，流域两岸建立了200个自然保护区，在自然保护区内禁止进行对生态环境造成破坏的活动，流域两岸建设了七个国家公园，占地共计1500平方公里。总体而言，易北河整治取得良好效果，水质良好。

（二）欧盟生态补偿的措施

近年来，生态补偿已成为欧盟各国政府普遍关注的重点，通过采用具有“经济效益、社会效益、生态效益”综合效果的生态资源管理模式，欧盟各国在生态补偿领域都取得了一定实效。

（1）执行机构。按照立法和执行的集权程度一般分为：①联邦政府形式：例如德国、比利时、奥地利；②地区分管模式：例如意大利、英国、西班牙；③中央集中管理：法国、瑞典、爱尔兰、荷兰、丹麦、希腊、葡萄牙等。

据数据显示，有80个以上国家性专业机构参与在欧盟已执行的68个农村发展计划中。

（2）补偿对象。欧盟生态补偿项目以开放性的为主，占项目的大多数，但是有些项目也不会对申请者完全开放。一个申请表包括A、B两个部分，只有完成A、B两个部分后申请人的申请才能生效。其中，申请表的A部分主要包括计划、优先权、措施及所有相关申请信息（不包括补助金的类型信息）的核验。而申请表的B部分则需要详尽填写所申请项目涉及的各种信息。执行机构只有收到A和B两个部分都齐全的申请表后才能确认完成该申请，如果该项目同时被2个及以上申请者同时申请，还要进行公平、公开、公正的竞争以争取评选资格。同时，在申请过程中存在疑问的，可要求相关执行机构与申请者进行讨论。当申请成功后，将及时通知申请者。

（3）补偿标准。由于欧盟各国所处的地理位置不同，根据地区、具体措施、环境条件的不同，欧盟制定的生态补偿标准也相应有所变化。补偿标准有着多种计算方法，例如按成本来计算的补偿标准，其中成本可包含基础设施的投入、丧失的机会成本等，而机会成本的计算以完成生态补偿项目所需的劳动力成本及当期主要农副产品的价格指数为基础。

（4）确定补偿目标。欧盟确定的生态补偿目标可包括森林、生物多样性保护、流域、矿产开发等，范围非常广泛。但是不同成员国因国情差异其生态补偿目标有一定的区别。以苏格兰为例，苏格兰进行生态补偿主要目的是维持生物多样性和景观保护。

三、哥斯达黎加的森林补偿制度

哥斯达黎加森林生态补偿制度起源于1969年《森林法》中的森林激励措施。但出于种种原因，十年之后这些森林激励措施才开始实施。1979至1995年期间，哥斯达黎加对《森林法》曾两次修订，调整和完善森林激励措施，最终斯达黎加于1996年颁布了新《森林法》，标志哥斯达黎加森林生态服务补偿机制（简称PES机制）的正式确立，并实践中积累了丰富的成功经验。

（一）哥斯达黎加森林生态补偿制度的主要内容

（1）生态補偿制度的主体。哥斯达黎加的森林生态效益补偿制度的主体包括：森林生态服务提供方、生态服务支付方、国家森林基金。

（2）生态补偿制度的客体。哥斯达黎加1996年《森林法》规定，4种环境服务是由森林生态系统提供的：减少温室气体排放；为城市、农村和水电产业保护水源；生物多样性保护；提供美丽景观供市民娱乐和生态旅游。

（3）私有林地的所有者向管理部门提交申请。国家森林基金（FONAFIFO）负责执行哥斯达黎加森林生态补偿制度。按照《森林法》要求，私有林地的所有者可以向森林基金申请，把自有林地纳入到国家生态补偿制度中，按照法律规定，只有符合要求的林地的所有者申请才能被受理，才能与森林基金签订生态补偿合同。在1997“2003年期间签订的生态补偿合同大致可分为四类：①森林保护合同。这种类型合同保护面积达32.68万公顷。国家森林基金总投资额的80%用于森林保护合同，这是森林生态补偿制度的第一选择。②造林合同。这种类型合同保护面积为2.19万公顷，国家森林基金投資的13%用于造林合同，这是森林生态补偿制度的第二选择。③森林管理合同（2003年时取消）。在2003年之前这种类型合同保护面积达到2.8万公顷，国家森林基金投资的6%用于森林管理合同，这是森林生补偿制度的第三选择。④自筹资金植树合同。这种类型合同保护面积达到1247公顷，国家森林基金投资的1%用于自筹资金植树合同。

（4）经费来源。哥斯达黎加以法律的形式规定了国家森林基金经费来源。1996年《森林法》规定丰富多样化的资金来源，这是哥斯达黎加森林生态补偿制度的特色。主要包括：国家投入资金，包括化石燃料税收入、森林产业税收、信托基金项目收入；与私有企业签订的协议；项目和市场工具，主要包括来自世界银行、德意志银行等国际国内组织的贷款和捐赠、国际债务交换、金融市场工具如债券和票据等。

（二）哥斯达黎加森林生态补偿制度的特点

（1）完善的法律法规。哥斯达黎加先后为森林生态补偿制定了一系列的法律法规，奠定了牢固的法律基础。例如先后颁布了《森林法》、《公共服务监管法》、《环境法》、《土地保护法》和《生物多样性法》等法律，这一系列法律法规规定了生态补偿制度，为生态补偿制度实施奠定了法律基础。

（2）专门的管理机构。哥斯达黎加1996年的《森林法》规定：森林生态补偿制度执行机构是国家森林基金（FONAFIFO）指定的、专门负责管理实施生态补偿制度具体项目的机构；同时设立国家森林办公室，主要职责协调部门内部的关系和矛盾。

（3）参加者自主性强。林地所有者或使用者是否参加环境服务付费（Payment for Environmental Services，简称PES）项目完全是自愿选择的，如果愿意参加PES项目，就要与国家森林基金（FONAFIFO）签订PES合同。

PES项目类型比较多，林地所有者或使用者可以根据自己林地资源禀赋进行选择。

（4）合同规范高效。PES合同是格式合同，申请者必须接受格式合同的所有条款，不得单独商议。PES合同内容简明扼要，只对基本规则、义务进行了规定，对实质性细节问题没有进行规定，签约的透明度高，降低了申请者加入PES项目的难度，交易成本、行政成本降低了。

（5）补偿标准合理。哥斯达黎加PES机制的补偿标准历经了一个不断提高、不断演进的过程。其中的平均补偿标准是根据机会成本测算出来的，为每年每公顷78美元。因此，参加PES项目是一个更优的选择。

四、国外生态补偿经验借鉴与启示

国际上一些国家和地区较早开展生态补偿实践，积累了许多成功做法与经验，制度日趋完善，技术越来越先进。因此，有必要科学总结国际生态补偿经验，这对于促进我国生态补偿机制的完善具有重要的借鉴意义。

（一）完善的法律法规

法律制度是生态补偿有效实施的保障。建立了初步的生态补偿法律体系，对各利益相关者权利义务责任界定及对补偿内容、方式和标准规定明确等等。政府主导的生态补偿模式中，法律制度是财政资金来源与支付，以及资金用途监管、绩效评估的保障。市场主导的生态模式中，碳排放交易、占补平衡交易、绿色产品的认证与标示都必须建立相关的法律法规。日本颁布的《森林法》中明确规定，保安林的受益个人及团体须承担部分补偿费用，且保安林的所有者应得到国家给予的补偿。

（二）政府起主导作用

生态资源作为公共物品，市场机制存在失灵的危险，而政府通过完善制度，规定由开发利用环境资源的受益者一并承担后期带来的社会和生态环境成本，能实现环境资源的外部性成本内部消化。政府的主导作用主要体现在制定法律规范和制度、宏观调控、提供政策和资金支持上，解决市场难以自发解决的资源环境保护问题。该计划每年纳入6000万美元预算用于成立基金，主要用于社团、地方和国家森工企业，经估算每年每公顷土地可以使每户家庭获得高达50000越南盾（每年每公顷3.34美元）的报酬，这里“森林保护机构”不仅监督计划实施，还负责将费用按期支付给居民，这大大地促进了家庭和个人与政府签订合约以实施森林保护和重建行动。

（三）发挥市场机制作用

国外的生态补偿对象则涉及到多方利益主体，除了对直接受损者提供补偿外，受益者还要支付给提供生态服务的政府、企业或个人一定的补偿，作为他们在提供生态服务过程中投入的补偿，生态补偿是以市场交易机制为基础的服务行为。如哥斯达黎加就经常采用市场手段来补偿，或者利用市场机制为政府保护生态效益提供财政支持，因为哥斯达黎加《森林法》规定：将从化石燃料中所征收的销售税补充为生态效益补偿的资金来源。同时，哥斯达黎加还使用多种财政手段不停寻求生态保护所需的其他财政支持，例如，在国际市场上销售或转让温室气体补偿权，或在国内公共财政建设林业碳汇总量足够的情况下，将多余的碳汇放入国家碳汇储备以便适时卖给他国企业以获得收入，其中大部分所得将用于补偿林主。

（四）建立区域合作机制

对于一个整体生态系统，跨部门跨区域、跨境合作不可避免。以往经验证实，行业、部门、地区都对大范围生态补偿有所限制，而要想取得实效，就必须打破这种限制，并建立部门沟通、上下联系的联动机制和有效的协调合作机制。这其中，捷克和德国的易北河流域生态补偿就是典型的例子。通过双方共同努力，易北河水质得到了很大的改善，促进了区域性合作，实现了利益共享、成本分担的目的。

（五）政府和市场并重

生态补偿中政府不仅起主导作用，还是最主要的生态效益购买者，该方式到目前为止仍然是当今世界许多国家支付生态补偿费用最主要的手段，同时政府也可通过市场机制调节参与者之间的既得利益，实现互补。美国和哥斯达黎加等国也在发展中不断发现，虽然政府一直是生态效益最大的购买商，但在生态补偿中市场竞争机制也有着同样重要的作用，可充分利用经济政策、市场机制来提高生态效益。