深度贫困地区高质量可持续绿色脱贫路径—山西吕梁集中连片特困山区攻坚深度贫困调研

_中央党校中青二班三支部山西调研组

当前我国脱贫攻坚的主要难点是深度贫困问题，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。党的十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战要“重点攻克深度贫困地区脱贫任务”。

向新时代交一份攻克深度贫困堡垒的满意答卷，需要全党全国全社会共同努力。如何把握深度贫困的特殊性和规律性、探索攻坚深度贫困的有效路径？调研组深入山西吕梁集中连片特困山区，通过对5个贫困县16个贫困村22户贫困户进村入户调研，形成了对山西深度贫困地区高质量、可持续、绿色脱贫做法的研究总结，同时对全国攻坚深度贫困路径提出建议。

一、调研方向选择

脱贫攻坚是一个大课题，调研组为什么选择以深度贫困攻坚为调研方向、以山西吕梁山区为调研地点？

（一）脱贫攻坚是一场硬仗，深度贫困地区脱贫攻坚是硬仗中的硬仗，亟须研究破解深度贫困之策

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，确立了到2020年现行标准下贫困人口脱贫、贫困县全部“摘帽”、消除区域性整体贫困的目标。在精准扶贫精准脱贫基本方略下，全国打响脱贫攻坚战，5年累计脱贫6000多万人。

与此同时，我国脱贫攻坚任务仍然十分艰巨，深度贫困地区是脱贫攻坚的坚中之坚。从结构上看，现有贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区和“无业可扶、无力脱贫”的群众，是越来越难啃的硬骨头。全国最困难的20%的贫困县贫困发生率平均在23%，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口。

2017年6月，习近平总书记在山西主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，集中研究破解深度贫困之策，指出目前脱贫攻坚的主要难点是深度贫困，对深度贫困地区脱贫攻坚提出了八项要求。

在此背景下，调研组选择深度贫困攻坚作为调研的主方向。

（二）山西省的做法有借鉴意义

山西省在全国率先识别深度贫困地区和人口，出台深度贫困脱贫攻坚意见，精准分类推进深度贫困地区脱贫。一些创新举措和政策成效得到习近平总书记的肯定，对全国其他深度贫困地区有借鉴意义。

深度贫困地区如期脱贫，既有艰巨性又有紧迫性。2017年9月底，中央下发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确中央重点支持“三区三州”深度贫困地区，省负总责解决区域内深度贫困问题，要求各省明确本区域内深度贫困地区，制定专项计划。这是当前各省、市、自治区党委政府的重点工作之一。作为深度贫困地区脱贫攻坚座谈会召开所在地，山西攻坚深度贫困起步早、政策新、措施实、成效初显，值得调研。

山西省是全国脱贫攻坚重要战场。全国14个集中连片特困地区，山西就有2个；全省119个县（市、区）中有58个贫困县7933个贫困村，贫困发生率高于全国；144.2万贫困人口集中分布在生态环境脆弱、产业发展滞后、基础设施薄弱、公共服务不足的山区。

2017年上半年，山西省通过大数据分析和实地调研，识别确定了10个县为深度贫困县、3350个村为深度贫困自然村、28.47万人为深度贫困人口。2017年6月初，山西省委省政府率全国之先出台了《聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》。习近平总书记2017年6月视察山西时，肯定山西攻坚深度贫困所采取的10条政策意见靶向是准的，肯定了山西生态扶贫模式。在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会后，山西又将若干意见进一步细化成21条攻坚举措。

调研组在国务院扶贫办进行前期调研时，相关司局也建议调研组对习近平总书记视察的山西深度贫困地区进行回访，看一看当地对习近平总书记攻坚深度贫困的指示落实得怎么样，看看率先聚焦深度贫困攻坚的山西进展如何，为全国提供借鉴。

二、调研主题思考

调研组认为，吕梁山区深度贫困脱贫攻坚，探索的是一条高质量、可持续、绿色脱贫道路。跳出山西站在全国研究山西攻坚深度贫困的经验做法，调研组形成了对攻坚深度贫困的思考。

（一）攻坚深度贫困，要从致贫原因上发力，首先以精准方略识别深度贫困

在国务院扶贫办调研时，相关司局介绍说，从各省攻坚深度贫困的工作进展看，目前不足的是对深度贫困的识别不够。在山西，因人因地对扶贫对象精准施策。有劳动能力的开发式帮扶，无劳动能力的政策保障兜底；因生态环境脆弱致贫的整村搬迁，土地不适宜耕种的退耕还林生态造林扶贫；有条件的地方立足脱贫、着眼小康，以乡村振兴为最高目标，高质量脱贫，基础薄弱的地方通过整村提升，创造脱贫基础条件。

山西做法的启示是，推进深度贫困地区脱贫攻坚，需要找准导致深度贫困的主要原因，紧盯最困难的地方，瞄准最困难的群体，扭住最急需解决的问题，以精准方略贯穿深度贫困地区脱贫全过程。

（二）攻坚深度贫困，要从管长远着眼，力争实现高质量、可持续、绿色脱贫

深度贫困地区脱贫攻坚，既是到2020年必须完成的任务，也是通向农村现代化的关键一步。既要看眼前立竿见影的脱贫效果，也要确保脱贫的高质量和可持续性，防止因脱贫举措的短期性造成未来人为的返贫。

山西坚持生态治理与深度贫困脱贫攻坚紧密结合，以深度贫困村、贫困户为主体，探索建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制，鼓励和支持贫困户以林地经营权、林木所有权、财政补助资金等资产量化入股合作社，将荒山荒坡变为永久的绿水青山，将绿水青山变为贫困村贫困户可持续利用的金山银山，让贫困户既通过劳动增收又通过资产增收，既收获眼前红利又收获长远环境红利。

山西做法的启示是，深度贫困地区脱贫攻坚，要处理好脱贫速度和质量的关系，力争实现高质量、可持续、绿色脱贫。贫困户生存的环境是他们及子孙后代共同的家园，也是他们脱贫致富的重要资源，要将绿色发展理念贯穿于脱贫攻坚中，协调推进深度贫困地区脱贫攻坚与生态环境保护治理相结合，实现绿色脱贫。深度贫困地区围绕脱贫发展产业时，要加快转变经济发展方式，着眼于长远，重点发展贫困人口能够长期受益、市场风险可控的产业，实现高质量脱贫。

（三）攻坚深度贫困，要在扶志、扶智上下功夫，激发贫困户脱贫致富的内生动力

许多深度贫困地区长期封闭，社会文明程度低，一些贫困户“靠着墙根晒太阳，等着干部送政策”，脱贫内生动力不足。山西创新帮扶机制，改变简单给钱给物给牛羊的做法，把落实帮扶措施与贫困人口参与相挂钩，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等办法，激发和带动广大贫困户依靠劳动脱贫致富。山西深度贫困的吕梁、太行山区成功打造出“吕梁山护工”“天镇保姆”等特色劳务品牌。吕梁市计划在“十三五”期间完成6万护工护理和家政培训就业，带动60000户贫困家庭实现稳定脱贫。

山西做法的启示是，扶智强本领，扶志增活力。深度贫困地区脱贫攻坚要注重激发贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重提高贫困地区和贫困群众的自我发展能力，培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能。

（四）攻坚深度贫困，要以完善制度为根本，强化制度性安排，巩固脱贫成果

以因病致贫返贫这一突出难题为例，2017年全国因病致贫、因病返贫的贫困户553万户、734万人，光靠临时性救助不能长远解决这一难题。2017年7月山西省颁布《农村建档立卡贫困人口医疗保障帮扶方案》，这项创新性制度安排，通过基本医保、大病保险和补充医疗保险“三保险”，实行贫困户住院自付“136”控费机制，即县级医院住院费用个人年度负担总额不超过1000元、市级医院不超过3000元、省级医院不超过6000元、超过部分由医保基金兜底报销，确保贫困户住院费用报销比例超过90%，财政为此每年投入11.7亿元。

山西做法的启示是，运动式扶贫可能会有短期的脱贫效果，但制度性扶贫才能形成脱贫的长效工作机制保障。要创新深度贫困地区精准脱贫的制度安排，进一步完善民生保障制度、改革财政扶贫投入、贫困地区基础设施建设投资、金融扶贫、农村土地等制度安排，以管长久的制度巩固脱贫成效。

三、调研政策建议

从全国看，推进深度贫困地区脱贫攻坚应处理好四大关系。

（一）难与不难

深度贫困地区是当前脱贫攻坚的坚中之坚，需要采取超常规举措，增强如期脱贫的信心。调研组也注意到，由于过去贫困县自上而下的认定机制，少数戴着“贫困”帽子的县区实际上财力相对充足，加上政绩考核体系的变化，人财物集中投向脱贫，脱贫难度不是太大。这容易使基层急于提前完成任务患上“急躁症”，或放慢速度排队脱贫患上“拖延症”。要正确对待脱贫攻坚中的难与不难，坚持标准、实事求是，加强过程管控，坚决不搞形式主义的脱贫。

（二）贫与不贫

根据深度贫困地区脱贫的需要，新出台的政策、项目、资金集中向深度贫困地区和深度贫困户倾斜。非深度贫困村或非贫困村经济实力、产业基础、管理水平相对稍强一些，贫困人口少一些，有一些力量自己来推进脱贫工作。但调研组看到，在一些地方，部分深度贫困村与非深度贫困村、深度贫困户与非深度贫困户，并非有很大差别。现实中存在非贫困户缠着村干部无理讨要深度贫困户搬迁优惠政策现象，少数非深度贫困村和非深度贫困户已经表现出对政策向深度贫困脱贫倾斜的心理不平衡，贫困户与非贫困户之间、非贫困户与村干部之间出现了新的矛盾，增加了新的不和谐因素。因此，要处理好贫与不贫的关系，既要突出深度贫困的重点难点，也要贯彻协调发展理念，防止出现脱贫中的“按下葫芦浮起瓢”，不让一个地区、一个人在小康进程中掉队。

（三）近与远

党的十九大报告在对决胜全面建成小康社会作出部署的同时，也明确了分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标。调研组看到，目前基层干部的精力基本上全放在脱贫上，但对一市一县来说应注意发展规划的长短结合，统筹推进脱贫攻坚短期任务和长远发展。首先要集中力量解决短期问题，确保如期实现脱贫摘帽；其次要分步解决长期问题。一些制约发展的长期问题若解决不好，也会影响短期脱贫的巩固。打赢脱贫攻坚战后，扶贫开发将从解决绝对贫困问题转入缓解相对贫困问题，将由集中解决农村贫困转入统筹解决城乡贫困的新阶段，这需要进行前瞻性研究，提前谋划2020年后的扶贫工作。

处理好近与远的关系，还包括扶贫举措成效的近与远问题。吕梁市前几年发展较快的红枣产业曾被作为成效显著的脱贫产业。然而调研组看到，2017年过了初冬还有大量的鲜枣挂在树上，遇到卖难困境。脱贫产业出现风险，贫困户就面临返贫威胁。把握市场规律，发展贫困户可长期受益的产业，仍然是解决“三农”问题的重大课题。

（四）好与实

以深度贫困地区脱贫为目标，从中央到地方都出台了一系列含金量高的政策，但好的政策落地仍需跨越“最后一公里”的障碍。以光伏扶贫为例，光伏扶贫是国务院扶贫办等部委在全国铺开的扶贫模式，通过中央财政对光伏电价的补贴，让贫困村贫困户直接从光伏发电收益中获利。调研组调研发现，光伏扶贫初衷良好，却遇到了电价补贴两年难以到位的问题。截至2017年10月底，山西省712座村级光伏扶贫电站并网累计发电1亿度，其中只有61座、0.58万千瓦电站领取电价补贴149万元，其余651座、17万千瓦电站应补而未补的电价补贴为4734万元；19座、57万千瓦的集中光伏扶贫电站并网累计发电2亿度，均未取得补贴，应补而未补8575万元。又如颇具山西特色的生态造林扶贫，也受限于造林指标计划总控，影响对贫困村贫困户的覆盖面。因此，一项好的扶贫政策执行到位，需要在“最后一公里”处改革，需要在顶层设计中考虑减少基层落实的行政成本，让好政策实实在在落地。