土地流转背景下农村土地银行的运作模式研究

郭玉鑫

【摘 要】 农村土地银行是指经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。其以支付存地利息的形式吸纳农民的土地承包权，再将其进行整理后贷给土地需求者，收取贷地利息。土地流转即农户保留承包权，转让土地使用权。但现今土地银行在中国还是一个新鲜的事物，对土地银行的建立还处在探索阶段，相关的理论并不完善，土地银行普遍限于村或县的范围内，规模小，运行模式简单、缺乏效率。因此，为进一步推进土地银行建设，加快土地流转，需要构建一个高效的、科学的土地银行运行模式，本文据此进行分析，以承德为例，并给出解决策略。

【关键词】 土地流转 土地银行 运作模式

一、国内土地银行运行情况

据不完全统计，近年来全国各地以不同方式组建的农村“土地銀行”达100余个，建立土地储备制度、土地信息发布制度、土地有形交易市场的县市达1000余个。下文为几个较有代表性的地区的土地银行运行模式：

2008年，彭州市磁峰镇皇城成立农业资源经营合作社，该合作社是成都市首家“土地银行”。其运作模式是：将农民的土地承包经营权按需求集中预存，统一贷给有实力的龙头企业或经营大户进行规模经营，发展特色产业。土地银行按期支付农民利息，并将所获利润的50%根据农民存入面积进行二次分红。

2009年，河南光山县为了管好村集体的土地资源，加快农业的规模化和机械化发展，成立了首家农村土地信用合作社——江湾农村土地信用合作社联合社。运作模式是：具有土地流转意愿的农民，首先向合作社提出土地转让申请，待合作社现场勘查后，根据存入土地的质量等级向存入方支付利息，然后土地信用合作社将存入的土地进行整合，在不违反流转原则的前提下，将土地贷给土地承贷方，土地承贷方向合作社支付一定的土地租赁费用。另外，当存入土地的农民和土地承贷方从事二三产业需要资金支持时，土地信用合作社将为其提供担保，农村信用社给予贷款支持。

2011年，河北省永清县建立宝岛土地银行（土地托管中心）。该土地银行是全国首家真正意义上的土地银行。其运作模式是农民以土地承包经营权作价入股土地托管中心，由土地托管中心对规划区内的土地统一经营管理，入股的农民按年领取股息。农民承包经营的土地参照河北省制订的统一征地区片价标准作价入股，首次签订5年土地托管协议，按每年7%支付股息。如托管期间进行土地征收，依法履行征地程序和手续。5年后，按照农民意愿，可续签土地托管协议，也可一次提取全部本金。

国内已建立的土地银行普遍限于村或县的范围内，规模小，运行模式简单、缺乏效率、为进一步推进土地银行建设，加快土地流转，需要构建一个高效的、科学的土地银行运行模式。

二、承德市的土地流转运行状况

承德市全市土地总面积5927万亩（3951189公顷），其中农用地面积4552万亩（3034953公顷），占土地总面积的76.81%；建设用地136.6万亩（91758公顷），占土地总面积的2.32%；未利用地1236.72万亩（824478公顷），占土地总面积的20.87%。

近年来，承德市不断推进土地流转进程，盘活土地资源，将土地向高效农业、种植大户和专业合作组织集中，发展集约化、标准化、规模化生产经营的现代农业，积极探索，创新流转模式，加大农村土地流转力度，实现土地流转与增加群众收入的互促双赢。

根据承德市政府的工作方案，未来承德市将重点培育壮大适度规模经营主体。研究制定全市农村土地承包经营权流转财政激励政策，整合现有各类支农资金和项目，优先扶持、服务于农业专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业等农业规模经营主体，通过培育发展规模经营主体，进一步带动土地的规模流转，规模流转面积达到土地流转总面积的65%以上。积极研究创新流转模式。按照“依法、自愿、有偿”的原则，在保障传统“转包、出租、转让、互换、股份”土地流转方式的基础上，积极研究探索土地入股、土地预流转、土地托管等新的土地流转方式，拓宽土地流转渠道，进一步推动土地流转。

建立土地流转中介是承德市土地流转问题的核心，承德市的围场县已经以农业合作社的形式建立了土地银行试点。这是承德土地银行建设的重要一步。但是，围场县的“土地银行”是针对于该县的流转问题而建立的，其运作模式并不适用于承德市整体的土地银行。因此，我们此次的调研将以这围场县的土地银行试点运行情况为出发点，通过实地调研总结土地银行建立经验并发现问题。根据调研结果结合承德市整体情况和发展需求构建适合承德市的土地银行运行模式。

三、承德市土地银行运营状况的建议策略

土地流转政策亟须完善相关资本“进出”门槛，方能有效防止当前土地流转快速推进过程中出现的“圈地”、撂荒等问题。

首先，设立“资本下乡”甄选机制，为其设置门槛，特别是突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损。对于“资本入地”的门槛设置至少应该包括两个方面，首先资本进入农村承包土地的规模应该有所控制，农民土地流转面积在百余亩最多上千亩是较为合适的规模，这可以将流转大户承担的投资风险和消化转移劳动能力置于可控范围内。其次，强化流转后土地的用途管制，完善退出机制。当前迫切需要建立资本进入农村流转土地的退出机制。对于一个县或者一个市来说，很难出台建立资本进入农村流转土地的退出机制，因此亟待从省级或国家层面出台相应的政策措施，对资本在农村经营不善，公然“圈地”造成浪费的，强令其退出并给予严格处罚乃至没收，这将会有效扼制土地流转中的“圈地冲动”。

最后，不断完善农民流出土地的利益分配机制。侧重鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业，实现土地流转的公平良性鼓励。同时改变目前一些地方“村两委”过度干预土地流转，导致土地流转主体错位的状况，改变“村两委”从农民手中流转土地，然后集中出租赚差价的违规做法。赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价的租金增长机制，维护农民权益，逐步减少农民对土地的依赖。

四、结语

通過上文，我们发现承德市需构建一个这样的适合其发展需要的土地银行运行模式，这有利于解决承德市土地流转存在的问题，完善土地流转市场，加快土地流转效率。同时建立土地银行将大大提高土地流转速度、降低交易成本，从而促进农业的发展，实现规模经济。对于这样的状况，我们应深化土地产权制度改革。明确界定国家、集体、农户三者对土地所有权分割的权利边界，从法律方面来弱化地方政府和村集体对土地的控制权，建立多元化的土地产权制度，确保农民土地使用权的长久性和稳定性。使农地承包经营权可依法继承并进行让渡， 充分发挥市场机制在配置土地资源中的作用，积极创造条件来确保承包经营权向有能力的农业大户流转。

同时，通过加大对农村社会保障的财政支持，建立最低生活保障制度，逐步实现城乡之间医疗保障制度的接轨。只有解决了农户的后顾之忧，农村土地流转市场才能发展起来，农户才会放心地把土地的承包经营权存放到农村土地银行。只有通过政策来激励农户做出理性选择，才能形成农地的有效供给，从而为农村土地银行的发展和完善奠定基础。

最后，我们应立足我国实际， 建立有中国特色的土地银行。土地银行的运作机制遵循农户自愿的原则， 农户可将自己的土地存入土地银行， 土地银行则根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定一个存入利息， 定期向农户支付。同时土地银行可将农户存入的土地进行适当打包、整合甚至部分改造， 在维持基本农业用途不变的情况下， 根据市场需求贷给其他土地需求者（如农业企业、种植大户等）， 并收取相应的贷出利息。当然，农户也可根据自身实际情况， 将存入银行的土地取出， 继续从事农业生产， 维持基本的生活来源， 这时银行停止向农户支付利息。土地银行运作原则应是高价存入， 平价或者低价贷出， 这样既可以鼓励农户将闲置或不愿耕种的土地存入银行， 又能鼓励愿意多种地的农户或农企将土地从银行贷出去， 合理解决土地撂荒、土地利用效益低下等问题， 促进土地的适当集中和规模经营。存入和贷出利息的差额可由国家予以补贴， 也可以考虑赋予土地银行负责农村土地征用与转让、提供农业信贷等业务， 扩大其经营范围， 以弥补差额， 积累资金。整个过程中， 土地银行实际上就是一个确认经营权转让的中介组织， 既可以使土地经营权的流转逐步走上正规， 适应农业结构调整和发展现代农业的需要， 又可以为进城务工的农户提供创业启动资金， 使农户在很大程度上摆脱土地的束缚， 利于土地银行的发展和完善。

【参考文献】

[1] 蒋勃芊 ，刘志文.交易费用经济学视角下“土地银行”的产生及运行——以四川省彭州市“土地银行”模式为例[N].西南大学学报（社会科学版）， 2009，（1）：1-2.

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