浅析清末军事行政法变革

【摘 要】 公元1840年，随着英国巨炮的轰鸣，鸦片战争的爆发，中国闭关锁国的大门被打开了，这被打开的不仅仅是中国与西方列强贸易的大门，更激发了中国人去睁眼看世界的力量。自此以后，中国从一个古老封建的农耕国家慢慢的转变成了一个半封建半殖民地国家。随着中国社会性质的转变，清政府也试图去通过变法，向西方学习，来实现国家经济、军事的强大，同时巩固自己的统治地位。这一系列的变革，如洋务运动、戊戌变法、清末司法制度改革等，对中国产生了深远的影响。其中一条，就是打破了中国传统的诸法合体的法律形式。这当然包括了古老神州的传统军事行政法，同时也是中国近代军事行政法的开端。

【关键词】 清末军事 行政法 变革

军事行政法变革一个主要的原因来自于清朝末期新式军队的出现。李鸿章在函件中写到“中国文武制度，事事远出西人之上，独火器万不能及。……中国欲自强，则莫如学习外国利器，欲学习外国利器，则莫如觅制器之器，师其法，而不必尽用其人。”当然这不排除李鸿章将传统皇权政治体制改革视为禁忌，而避重就轻的指出對于清朝军事体制、兵器改革的希望。但这也在很大的程度上代表了当时清政府的一大部分官员的思想。其将诸次对列强作战的失败理解为兵器，火器的不足，而没有看到其政治体制的缺陷。相比较起来，德相俾斯麦对于清国的落后看的似乎更为深刻。梁启超在《变法通义》中叙述了同治初年德相俾斯麦的一段话为“三十年后，日本其兴，中国其弱乎？日人游欧洲者讨论学业，讲究官制，归而行之；中人之游欧洲者，询某厂船炮之利，某物价值之廉，购而用之，强弱之源，其在此乎”？无论如何，清末确实开启了一场轰轰烈烈的军事变革。其中较为有名的就是李鸿章创建的北洋水师，以及由袁世凯训练的“小站新兵”。

北洋水师于公元1888年（光绪十四年）12月17日于山东威海卫的刘公岛正式成立，主要军舰大小共有25艘，辅助军舰50艘，运输船30艘，官兵4000余人。北洋水师成军后拟定《北洋海军章程》，由奕譞与李鸿章奏请旨批准。内容包括船制、官制、升擢、事故、考校、俸饷、恤赏、工需杂费、仪制、钤制、军规、简阅、武备等相关事项。是当时清政府积极效仿西方海军模式的一种探索，根据当年《美国海军年鉴》排名，北洋水师实力曾是亚洲第一，世界第九，但因为诸多原因在甲午战争中败于日本，惨遭覆灭。

公元1894年，清政府在中日甲午战争失败后，鉴于湘军、淮军、防军、练军相继腐败不堪任用，于是又有了操练新式陆军的想法。这只部队“习洋枪，学西法”，完全使用西式的军制、训练以及装备，一切依照德日制度，由德国人为主的洋人教习，史称新军，全称“新建陆军”。这支新式陆军成军后制定有《陆军章程》，按《陆军营制饷章》规定，国家常备军的编制以两镇为一军，两协为一镇（一镇官兵12512人）、两标为一协（一协官兵4038人），每标三营，每营四队。每镇还辖炮队一标（官兵1756名）、马队一标 （官兵1117名）、1个辎重营（官兵754人）、1个工程营 （官兵667人）。步、炮、工兵每队均为三排，每排三棚；马队两排，每排二棚；辎重队三排，每排三棚。常备军的编制与中国传统营制已完全不同，成为一个步、骑、炮、工、辎各兵种协同作战的单位，这是一种适合形势需要的现代化编制。

清末军事行政法的变革有三，一是如上文所提到的，军队内部按照多种条令条例对各兵种、各单位的管理。二是国家作为行政主体，对于整个国家的武装力量进行的管理活动。三是国家最高军事机关对军队进行的管理活动。国家作为行政主体，对于整个国家武装力量的管理活动，主要有1908年清政府开始施行预备立宪，并仿照日本宪法制定的《钦定宪法大纲》，《钦定宪法大纲》就是从国家层面，对整个国家的武装力量的指挥权进行了规定。《钦定宪法大纲》“君上大权”第六条规定：“统率陆海军及编定军制之权。君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行。凡一切军事，皆非议院所得干预。”这一条的规定，通过法律的形式直接将清帝国的一切武装力量的统率权和编制权都归于皇帝一人之手。其后1911年颁布的《宪法重大信条十九条》第十条规定“海陆军直接皇帝统率。但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣”。

国家军事机关对于军队的管理活动主要体现在，清朝末期军事行政机构的变更。首先是军机处的取消。军机处是清朝官署名，也称“军机房”、“总理处”。是清朝的中枢权力机关，于雍正七年（1729年）因用兵西北而设立。雍正以内阁在太和门外，恐漏泄机密，始于隆宗门内设置军机房，选内阁中谨密者入值缮写，以为处理紧急军务之用，辅佐皇帝处理政务。雍正十年（1732年），改称“办理军机处”。设军机大臣、军机章京等，均为兼职。乾隆帝时期复设军机处，从此成为清朝的中枢权力机关，一直到清末。

军机处总揽军、政大权，成为执政的最高国家机关。完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。同时，军机处在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位。1911年5月，清政府迫于形势的压力施行“君主立宪”，成立内阁，取消了军机处。但是1912年2月12日北洋军阀袁世凯逼清末帝溥仪逊位，隆裕太后接受优待条件，清帝颁布了退位诏书，清朝从此结束。

二是陆军部。1906年，清政府改革管制，兵部更名为陆军部，将太仆寺和练兵处之军政、军学二司并入，设承政、参议两厅和军衡、军乘、军计、军实、军制、军需、军学、军医、军法、军牧十司及捷报处。同时兼管海军处和军咨处。陆军部较之兵部不仅掌管全国武职官员铨选、军队编制、训练、军事教育、军费、后勤等事项，并且具有统帅全国军队的权力，成为清末中央最高军事机关。

三是海军部。海军部是清末海军的最高军事领导机关，下辖江南船厂、福州船厂、旅顺船坞和沿海军港。

放眼中国的历史进程，清朝只是其中的一个朝代，是其中的二百七十六年，但清朝又有着不同于其他朝代的地方。清朝是中国古代和近代交接的一个朝代，是从中国古代军事行政向近现代军事行政转变的一个重要时期。它逐渐打破了中国传统的封建农耕社会模式，抛弃了传统农耕文明的治军方式和方法，但又保留了一些中国军事文化中的优点。可以说既有中国传统的军事行政文化，又发展出了向西方学习后的中国近代军事行政。在清末的军事行政法改革中，很大一部分是仿效西方的军事行政模式，甚至在很大的程度上是照搬了西方的军事行政模式。从国家的军事机构对武装力量的管理，到军队内部的章程制度的规定，无不透露着古老的东方文明与西方文明的碰撞。军事行政法制思想也呈现出多样化的特征。主张“礼法结合”，“家法”与“军法”互补，提出“立法行令、宽严相济”，并结合西方军队操练及中国古代治军经验，提出“治兵之道、纪律为先”的思想。

“历代备边，多在西北。其强弱之势、主客之形，皆适相埒，且犹有中外界限。今则东南海疆万余里，各国通商传教，来往自如，麇集京师及各省腹地，阳托和好之名，阴怀吞噬之计，一国生事，数国构煽，实为数千年未有之变局！”清朝是中国近代法律发源的时代，同时是中国近代军事行政法的开端时代，它经历着中国数千年未有之大变局。研究清朝，尤其是清朝末期的军事行政法，对于我们更好的认清中国现代的军事行政法有着深刻的意义。

【参考文献】

[1] 《江苏巡抚李鸿章致总理衙门原函》.李鸿章.

[2] 《变法通义》.梁启超.

[3] 《战典丛书编写组.海战》：哈尔滨出版社，2011年：第77页.

[4] 《海钩沉：120年前的今天 北洋水师成军（2）》.人民网.2008-12-17.

[5] 林涛. 正说清朝三百年. 北京： 中国国际广播出版社.

[6] 《军事法制史》.丛文胜.解放军出版社2001版，第259页.

[7] 《军事行政法学原理》.李佑标.国防大学出版社.2010年版.第43页.

[8] 李鸿章光绪元年因台湾事变筹画海防折.

作者简介：潘越（1988-），男，汉族，江苏省南京市人，华东政法大学军事法学硕士研究生，华东政法大学，研究方向：军事法学。