对美国税改的阶段性评价

孙 钢

一、美国税改的背景

特朗普上台之后之所以快速推动美国历史上最大规模的税改，有其深刻的经济、政治和税制背景。

从经济背景来看，尽管自2016年以来，美国经济出现持续的复苏，但实体经济不足的结构矛盾使得美国在国际竞争与创新中的地位出现弱化，急需通过资本和人才的吸引与回流来增加就业，增强创新能力，以应对德国的“工业4.0”以及中国的“中国制造2025”等世界先进大国的发展目标，恢复实体经济的领先地位，实现“美国优先”的目标。

从政治背景来看，美国各届总统在竞选时和上台后都会高举减税的大旗以博得选民的支持，特朗普也不例外，他高喊减税主张初衷之一是想缓和国内贫富悬殊的矛盾。美国自上世纪70年代末以来，以往比较公平的收入分配状态被彻底打破了，贫富差距急剧加大。从1979年到2005年，美国最富裕的1%人群的税后收入增长了176%，最富裕的20%人群增长了69%，处于中等收入的60%人群增长了20%，而收入最低的20%人群只增长了6%；1979年美国最富有的20%人群的年收入是最低20%人群的大约8倍，目前已上升到近15倍。面对财富分化问题，特朗普通过“美国优先”的执政理念与以往共和、民主两党的“政治正确”相对怼，而以减税为核心的税改则是特朗普政府施政理念的重要措施，特别是特朗普版的税改方案更体现对蓝领阶层的减税力度，尽管在最终的税改议案中因两党两院的博弈而未能完全体现特朗普的税改初衷。

从税制背景来看，虽然美国税制经过了多轮改革，但在世界各国不断推进税制改革的进程中，美国的税制过于自慰其科学合理性而导致异常复杂，日益缺乏竞争力，如美国所得税的最高边际税率个人达到39.6%，公司为35%，加上州、地的征税，综合税率约在40%左右，已成为世界上公司所得税税率最高的国家之一。加上美国宪法的限制，使得联邦、州和地方三级政府各有其征税权而相互掣肘，进一步加大了税制的复杂性。故而特朗普的此次税改也仅限于联邦税制的改革。

此外，在经济全球化的背景下，税收竞争日益成为各国吸引国际资本的重要手段。为了减轻税负，美国的跨国公司也把大部分利润放在国外，如2017年末美国公司滞留海外的利润就高达2.6万亿美元。因此，为了促进美国企业回迁，有必要通过税改降低海外企业的回迁负担，提升美国的全要素生产率，增强美国的全球竞争力。

二、美国税改的经过及基本内容

为了履行竞选诺言，特朗普上台后即着手准备美国的税制改革。2017年4月白宫公布了初步的税改计划，8月，白宫与国会就税改的关键问题达成共识。在经过美国两党两院的多次博弈之后，2017年11月16日，美国众议院以227票对205票通过了税改法案，12月2日，美国参议院以51票对49票通过税改法案，12月15日，美国参众两院就双方的税改分歧达成一致，形成了最终税改议案，并于12月20日两院先后投票通过了最终议案。12月22日，备受瞩目的《税改及就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act）由特朗普总统签署并生效，该法案于2018年1月1日起实施。

《税改及就业法案》长达500页，笔者未能看到全文及译稿，但从各方面披露的情况来看，税改法案的主要内容如下:

（一）公司所得税

1.公司所得税税率由35%降为21%。在与目前州平均税率相加后，总税率与OECD国家平均25%的税率趋于一致。

2.对企业投资资产的处理，规定:①自2017年9月27日至2023年1月1日期间取得并投入使用的特定资产的支出可当年100%费用化，税前列支；②2023年1月1日至2027年底期间投入使用的符合条件的特定资产允许继续费用化，但费用化比例每年以20%递减。

3.股息实行属地征税制。自2018年起，美国企业取得的源于境外企业的股息红利100%免税（混合股息红利除外）。

4.为加强利息费用的反避税监管，利息费用扣除限额为调整后应税所得（类似于息税前利润，EBIT）的30%；在2018年至2021年间，EBIT需要加上折旧摊销，即为EBITDA；当年未扣完的利息可无限期结转。

5.对穿透实体（Pass-Through Businesses），即所得直接归属于所有者个人，按个税缴纳的企业，包括合营企业、S型股份制企业、独资企业等，可继续按个人所得税纳税，但①对在美国境内经营的符合条件的穿透收入减征20%（自2018年1月1日-2025年12月31日）；②个人申报年收入超过15.75万美元（联合申报超过31.5万美元）的穿透实体，可选择a.“符合条件的经营收入”减征20%；b.按“为符合条件的经营支付特定工资的50%”，或“为符合条件的经营支付VV-2工资的25%与符合条件的购入资产原值的2.5%之和”，可按两者高的进行税前扣除。

6.对于研发费用保留抵免机制。自2022年起，某些美国税法174节下的科研教育支出需要资本化，并在5年内摊销（海外支出可在15年内摊销）。

7.净经营亏损结转限额为所得的80%，可向后无限期结转，取消向前结转。

8.取消企业的替代最低限额税制度（AMT）。

9.企业海外回流利润的所得税税率原为35%，现改为现金类流动资产税率为15.5%，非现金类流动资产税率为8%。可在8年内分期缴纳（前5年每年按应纳税额的8%，后3年每年分别按15%、20%、25%缴纳）。

（二）个人所得税

1.维持7档税率，但部分档次税率进行下调。最高税率的起征额度，单身由426701美元提高到500000美元，已婚由480051美元提高到600000美元。详情见表1。

2.提高标准扣除额，单身由6500美元提高到12000美元，家庭由13000美元提高到24000美元。

3.取消每个人4150美元的免税额。

表1 美国个人所得税新旧税率对照表

4.提高了子女税收抵扣额。税改前个人收入在75000美元以下，夫妻收入在110000美元以下的家庭，每一个17岁以下的子女可以抵扣1000美元。税改后，收入低于40万美元的家庭，每一个17岁以下的孩子可以抵扣2000美元，但要求提供每个子女的社会安全号码。

5.州税和地方税的扣除仅限于所得税、财产税和销售税，且扣除上限为10000美元。

6.住房贷款利息减免，原税法规定不超过100万美元的住房贷款所产生的利息可抵扣，现规定自2018年起，新购置的首套或第二套住房可抵扣的贷款利息所对应的住房贷款限额降为75万美元。取消住房抵押贷款利息的抵扣。

7.保留医疗费用抵扣，但抵扣起点由医疗费用超过收入的10%调低为超过收入的7.5%。

8.学生529教育储蓄基金由税改前只适用于大学等高等教育，现扩大到私立、宗教及家庭开办的小学和中学。

9.关于慈善捐赠扣除，规定当年可扣除的现金捐赠额由不超过收入的50%提高到不超过收入的60%。

10.取消包括税务中介费用、投资费用、未报销公务费用等在内的杂项扣除。

11.关于其它豁免项目的调整:取消合规搬家费用可以自收入中扣除的规定；取消任职相关的搬家费用报销可以免税的规定；自2018年12月31日起，离婚赡养费不可以在税前扣除。

12.保留个人的替代性最低限额税制度（AMT），但适用的免税门槛提高到70300美元（个人申报）和109400美元（家庭申报）。上述免税额开始递减的收入限额提高到50万美元（个人申报）及100万美元（家庭申报）。

13.保留遗产税，但2018年至2025年起征点由个人550万美元提高到1100万美元，家庭由1100万美元提高到2200万美元。

14.取消了奥巴马医改规定的不买医疗保险税务给予罚款的条款。

以上税改内容的大部分有效期到2025年12月31日，总计减税规模约为1.5万亿美元。

三、对美国税改的简要评价

（一）美国的税改初见成效，但未到达历史的高峰

特朗普的税改已经运行了半年多，他对税改的成绩给予充分的肯定。据公布的数据，美国2018年第二季度的GDP增长了4.1%，特朗普当选总统以来新增就业达到370万人。初看这些数字应该认为还不错，但是和美国历史上的税改相比则还不是最突出的。

美国的各届总统（从里根、老布什、克林顿、小布什、奥巴马到特朗普）在当选之后都推行过各种税制改革，如里根推行的《经济复兴法案》（1981）、《税制改革法案》（1986），以及小布什推行的《经济增长与减税协调法案》（2001）、《增加就业和援助雇工法案》（2002）、《就业与增长税收减免协调法案》（2003）都属于以减税为主的税改，而老布什、克林顿和奥巴马任内推行的税改则属于减税与增税并举的措施。上述税改措施都对经济增长发挥了大小不等的刺激作用。若以经济增长率排序，特朗普4.1%的增长率只能排在第五位（见表2）。

表2 2008年金融危机以来美国排名前五位的季度增长率

据《纽约时报》数据，特朗普上任以来的一年半美国就业增加了370万人，低于之前的奥巴马任期的一年半中就业增加的430万人。

（二）税改对美国各阶层的作用不一

首先，尽管特朗普代表的共和党宣称新税法有利于中产阶级，但人们在经过测算后发现，普通中产阶级一年所少交的税款只相当于小半个月的工资。而受益最大的还是高收入阶层和富豪们，一方面最高税率由39.6%降到了37%，同时适用最高税率的起征额提高到了个人50万美元、家庭60万美元，这双重的好处使高收入阶层获利更大。加上遗产税起征点的提高，富豪们得到了巨额减免。

其次，对于中产阶级及以下的阶层来说，由于抵扣项目的减少，各个家庭减税幅度不同，加上各州及地方政府的抵扣数额不一，因此一些免州税的州（如新罕布什尔州、俄勒冈州、蒙他拿州等）更吸引人们迁入，可能会导致美国地区结构的变动。

第三，特朗普作为商人，对税收影响公司经营有深刻的体会，因此此次美国税改中公司税的减税力度最大，公司所得税税率从35%降到21%，减负达40%，这对公司的刺激极大。特别是大公司可能会转回大量的海外资产，立足于美国本土市场上的投资活动，并促进增加就业岗位，稳定美国的经济增长。

第四，对于小公司来说，过去因为公司税太高，因此多以个人税的形式缴纳，形成了众多的穿透企业。税改后公司税猛降至21%，有可能使小公司改缴公司税，这也为众多的小公司增加了生存空间和发展前景。

（三）税改扩大了财政赤字，增加了政府债务，成为特朗普政府打贸易战的原始冲动

美国税改1.5万亿的减税措施在提振经济的同时，也导致了政府财政的恶化。个人所得税与企业所得税约占联邦财政收入的53%，为了弥补减税导致的财政亏空，联邦政府只能依赖于增加国债发行规模。联邦财政部预计2018年将举债9550亿美元，这是6年来最高的举债数额，而2017年的举债额为5190亿美元。

在此情况下，增加关税收入成为弥补财政亏空的另一项重要手段。因此，特朗普政府不仅与中国大打加征关税的贸易战，而且不顾与欧盟、加拿大和墨西哥等国家和地区长年的盟友关系，不容解释地对这些国家出口到美国的汽车、钢铁、铝等加征关税。虽然促使特朗普实行单边主义、开打贸易战的因素很多，但大规模减税导致的财政亏空也是根本致因之一。

然而贸易战是把双刃剑，加征关税除了影响其他国家的出口，也增加了本国企业的制造成本和国民的消费成本，用美联储前主席格林斯潘的话说:美国加征关税是由美国国民在买单，这种铤而走险的关税政策在一定程度上会大大抵消税改对经济的刺激作用，这一点将在下半年逐步显现出来，搞不好会使美国税改的努力前功尽弃。

（四）税改仍然是美国选战的政治生态中的重要手段

2018年1月才实施的大规模的税改刚过半年，方兴未艾，为了应对11月的美国中期选举，特朗普政府正在酝酿进行第二次税改。6月29日，特朗普推出税改2.0计划，希望在10月或更早公布第二次税改方案，其主要的内容是将企业所得税的税率由21%降至20%。虽然只是降了一个点，也导致联邦政府未来十年之内将减收1000亿美元。但与税改1.0相比，税改2.0无论是规模还是力度对经济的影响都有限，它只是共和党为在中期选举中力保两院席位而祭出的武器之一，只是它不够锋利，尤其是在贸易战使共和党连连失分的局面下，一个点的减税力度可能很难引起人们的兴趣了。