海安县农村土地确权中的矛盾纠纷及其解决途径

王小翠

土地确权指承包权、使用权、经营权的确认，能够更清晰和直观的了解土地利用状况的空间格局，体现出农民集体依法享有的土地财产权，真正有效保护农民的合法权益，并且土地确权工作还能够清楚农村土地的使用现状与变化，减少农村土地权属纠纷，有效地维护农村社会的和谐和稳定，妥善解决各种土地纠纷，强化农民特别是全社会的土地物权意识，为城乡地政统一管理奠定基础。

1 海安县土地确权现状

本文数据来自2016年11月海安县农村工作办公室发布的的《农村土地承包经营权确权登记工作报告》和2016年10月至11月间农办的有关农村土地承包经营权确权的文件，数据经过处理得（表1）。

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为更好地研究海安县确权情况，将南通市总体确权情况和海安县做了一个对比表，数据来自于2017年4月17日南通市新华网发布的《江苏省委督查组来海安县检查农村土地承包经营权确权登记颁证工作》，数据经过处理得（表2）。

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由表1的确权率得出图1可以更直观的看出各镇的确权情况。海安县的各镇中曲塘镇确权率最低，雅周镇最高，各镇整体水平参差不齐，需要政府部门做相关协调。

由表2的入库率、完成合同率、完成档案率、完成颁证率得出图2。直观地出海安的确权情况明显略滞后于南通市整体情况，在完成档案率上表现的尤为显著滞后。海安县的确权工作的落实还需全县人民和政府工作人员付出更多的努力。

2 海安县土地确权纠纷原因

2.1 土地承包经营权确权颁证工作不到位

土地确权主要包括所有权、承包权和经营权的确认，而三权中比较繁杂的是承包权和经营权的确认，由本文阐述海安县确权现状的表（1）可知，土地承包经营权确权颁证工作的工作量很大，全县需确权的行政村多达184个，需确权小组4164个，目前已经完成颁证工作的有158个行政村，颁证率达85.9%,但是由图2可知，相对于南通市91.9%的颁证率，海安县明显滞后，这反映了海安县在确权工作方面困难重重。这方面笔者进行了一些走访调查，调查对象有村干部、农民。海安县土地承包经营权确权方面主要阻碍有经费不到位、村镇人员不到位、基层工作人员有畏难情绪，具体表现在确权时纠纷四起，农民在确权时纷纷表示土地承包经营权证上的土地亩数比自己原先丈量的少，跟基层工作人员会起一些争执，因而拖慢了工作进度，致使县确权颁证工作不到位。

2.2 原土地承包法与现有土地法之间相矛盾

海安县各种土地确权纠纷表象的背后凸显的是原有承包法与现有土地法之间的矛盾。自2002年《农村土地承包法》出台，土地承包经营得到法律的确认。然而，随着城市化、农业现代化的发展，农村土地各种权益矛盾愈演愈烈。主要矛盾是承包期30年不变的衔接。土地承包期限30年不变的问题，要上溯到1997年国家出台《进一步稳定和完善农村土地承包关系》的政策，制定了自1998年到2027年止的30年承包期，考虑到人口数量、人口户籍住址、户籍性质、户籍数量的变化以及变化的时间和空间范围大小的界定和政策变化等因素，2027年承包期到期后，是延长承包期还是重新再按新的标准设置承包期现已成为业内学者们热议的一个话题。学者朱冬亮表示拥有30年的承包期会造成农民有30年土地私有的观念，倾向于按新的标准设置一个5到10年的期限，也有其他学者表示对延长30年的承包期表示支持，认为这样能够稳定产权制度。除了学者们对30年承包期持不同观念外，各地区农民也对此褒贬不一，相关资料研究表明，在西北部农民对30年承包期不变支持的多，而在福建地区对30年承包期限表示支持的农民非常少，普遍认为5到10年更新一次为宜，30年承包期无意之间就变成一根引发一系列土地确权纠纷的导火索。

2.3 土地流转中的他项权益再分配不合理

土地的承包权、使用权、所有权和他项权利的确认，主要的是其承包权，在承包权的基础上还可以将其他权益重新划分和分配，这些权益直接关系到农民的切身利益，特别是农村土地在征用、转让等土地流转过程中会产生大量的与权利和利益相关的矛盾和纠纷。海安县部分进城打工的农民认为，土地收益不如打工收入多，因而家里的承包地选择流转出去获得收益；部分农民务农，他们大面积种植经济作物获得收益，因而他们需要转入土地。无论是土地转入还是转出，各利益主体都是在为自己的利益做选择，但是由于农民的知识局限或者地位不平衡，容易利益受损，因而导致土地流转中产生各种利益纠纷。

3 海安县土地确权纠纷解决途径

3.1 做好土地承包经营权确权颁证工作

土地承包经营权确权工作是一项大的惠民工程，此项工作也积极响应了党中央农村土地承包经营权长久不变方针政策的号召。土地承包确权工作的落实为农村土地流转提供了重要依据，目前海安县确权工作的滞后问题，需要各镇级要领导的重视，区县镇村领导去一线了解实际情况，制定切实的工作计划，不能只是简单的向下级布置任务，要能确保完成好确权工作。

3.2 结合国情和现行法律修改《土地承包法》

中国现有的《土地承包法》是2002年出台的，距今已经15年了，这期间人口数量、人口户籍住址、户籍性质、户籍数量的变化以及变化的时间和空间范围大小的界定和法律政策等都发生了变化，此承包法对当下的农村形势已经不适用，现在需要出台一部新的适合国情又和现行法律相协调的《土地承包法》。目前，我国人大常委会已于2015年4月开始修改此法，且对热点争议问题正在研究中，就上文中的30年承包期的问题，相关人员表示会更改。笔者认为，30年的承包期，不同地区的支持力度和适用程度不一样，可以因地制宜，给地方政府赋予确定承包期的权利，根据不同地区的具体情况确定承包期，党中央定期考察监督各地实施情况，立法机构可以做这方面的修改。

3.3 制定指导性权益分配原则

针对确权过程中，基于承包权的基础上权益再分配问题，学者们一致认为政府的干涉对土地权益的再分配有重要作用，当农民的利益受损时，需要一个强有力的政府来帮助他们规避征地风险，并且要重视土地价值与农民权益之间的关系，土地在承包权的基础上再分配土地他项权利后，农民会面临风险，包括农民非农就业难、非农收入低；土地非农化难以获取较大收益；种植经济作物所带来的粮食安全问题等。农民的认知能力和法律知识有限，因而，现在亟需一个完善的指导性权益分配原则，来帮助农民获益并且避免因为知识局限或者地位不平衡带来的权益上的纠纷矛盾。

3.4 加强土地权属争议调处

农村土地确权过程中，确权纠纷是不可避免的，因此我国需加强土地的权属争议调处。一是国家要健全土地纠纷相关法律，让农民们维权时有法可依；二是各地区政府要加强对基层干部调解纠纷的业务能力培训，开展各地区间纠纷调解交流，提高基层干部处理纠纷的能力；三是非官方的民间调解中介机构要发展起来，这些机构可以给农民提供法律援助，提高农民在维权时的博弈能力。因而加强权属争议调处，农民可以在法律、政府、民间调解中介机构三方面的帮助下化解土地确权纠纷，且有效维权。

综上所述，土地确权工作是一项伟大的惠民工程，可以加强对农村土地的利用，真正有效保护农民的合法权益，还能够清楚农村土地的使用现状，减少农村土地权属纠纷，有效地维护农村基层的和谐和稳定。在现实生活中土地确权纠纷也是不可避免的，我们要及时找到纠纷的根本原因，把纠纷扼杀在摇篮里。如果发生了，要尽量把损失降低到最小，及时仲裁调解。