论改进和加强国有企业财务监管制度建设

杨建红

摘 要：改革和完善财务监管工作是国有企业改革的重要方面和主要内容。目前国有企业财务监管工作存在政企不分、国有资产管理的委托代理链过长等问题，不仅影响国有企业改革进程，也对现代企业制度的建立产生不利影响。国有企业财务监管工作应明确分类监管原则、分级监管原则、责权利平衡原则，建立健全董事会和监事会制度，提高国有企业财务监管效率，从而提升国有企业的经营绩效。

关键词：国有企业；改革；财务监管

中图分类号：F275文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）06-0031-04

目前，国有企业改革已进入积极发展混合所有制经济的阶段。由于国有企业存在多层委托代理关系，在市场经营中存在较高的道德风险，所以如何改进和加强对国有企业的财务监管，就成为国有企业混合所有制改革中的关键环节和重要内容。财务监管作为国有企业改革的重要方面，是国企改革能否获得成功的关键。①在解决国企改革进程中的一系列深层次矛盾和问题时，首先需要解决的应当是财务监管问题。②本文着重探讨如何改进和加强国有企业的财务监管问题，以期为顺利推进国企混合所有制改革提供參考和借鉴。

一、国有企业财务监管制度存在的主要问题

1.国有企业财务监管制度不完善

有效的财务监管能够显著提升国有企业经营绩效，避免国有资产流失。目前，我国国有企业财务监管在制度建设上普遍存在以下一些问题：第一，目前我国市场上主要通过独立第三方——会计师事务所获取财务信息，当监管部门试图获取大量财务信息用于财务监督时会受到严重影响，即我国缺乏权威的专业机构对国有企业的会计信息进行官方的、权威的信息公布。第二，在经营者经营状况的有效性是否与企业期望相一致方面，存在一些监管漏洞，即当企业财务工作的价值取向受到管理者的利益偏好影响时，会计报表不再是为所有者、债权人提供企业信息的出口，而是成为管理者兑现利益的重要工具。针对这种会对企业效益甚至社会效益产生不利影响的行为，我国目前并没有一套相对完善的财务监管制度进行监管。

2.国有企业财务监管主体存在政企不分现象

当前，我国国有企业财务监管实践中普遍存在政企不分的突出问题。主要表现为：对于目前较多的国有企业而言，不仅要实现盈利，同时需兼具社会意义及政治意义，并且在多数情况下其自身盈利和社会意义会存在一定的冲突。这可能会造成一些国有企业为了实现自身社会价值，在经营过程中不能较好地兼顾赢利目标，最终导致在激烈的市场竞争中败下阵来，无法占领与实力所匹配的市场份额。这种情况下，这些国有企业用原定可用于盈利的资源换取了其社会意义。

同时，相关部门已意识到这个问题并尝试逐步进行“政企分家”的变革。③尽管这种变革已经开始推行，但相当多的国有企业仍不能很好地实现“政企分家”的目标。究其原因，对国有企业而言，“国有”二字代表着该企业的所有财产是由国家把控的，而在对这些财产进行规划、分配、使用的过程中，国家必定要通过自身的职能部门——政府，来完成对国有企业财产的整体支配过程，即现今大多数国有企业需要通过“政”（政府部门）来完成对“企”（企业）的资源配置，这使得“政企”紧密联系在一起，无法很好地实现“政企分家”的目标。

3.国有资产管理的委托代理链过长导致监管难度增大

为了更好地管理国有企业内部庞大的组织结构，国家往往会采取委托代理的方式。在这种管理模式下，国家是委托人，负责经营管理相关国有企业的工作人员则是代理人。这就意味着，国有企业在赢利之前其内部就已存在这种代理关系：国家作为第一层次的委托人，然后层层向下委托。过长的委托代理链可能会导致监管难度大，产生如下后果：一是国有企业的很多工作在传达和完成过程中会遇到很多阻碍，不利于企业自身的经营；二是在政府不同职能部门之间、职能部门与企业自身之间往往存在不同的经营理念或者赢利目标，这也会使信息在传达过程中出现一定的扭曲；三是“代理链”的冗余可能阻滞政府职能部门与企业以及企业自身内部的信息传递和工作传达，使其不能有效地对自身的经营情况进行整改。

二、加强国有企业财务监管制度建设的重要性和必要性

1.加强国有企业财务监管是减少委托代理层级的必要手段

委托代理理论（Principal-agent theory）是美国经济学家伯利和米恩斯在1932年提出来的理论，其目的是解决企业所有权和经营权之间的关系，后来逐渐发展成企业经营职业化的工具。④我国国有企业与西方国家企业相比有明显的特殊性，即存在多层委托代理关系：我国的国有资本代理链一般都在6个等级以上，有些国有企业集团的组织链条达到10个等级以上。此外，由于受“以少控多”“借鸡下蛋”等偏重于资本操作思想的影响，很多集团都期望在短时间内实现跨越发展。在我国经济发展的转型时期，国有企业不能够脱离社会主义制度大方向，这要求国有企业在追求盈利的同时还要兼顾国情。因此，要从根本上改变企业的多层委托代理关系，就必须加强国有企业财务监管制度的建设。

2.加强国有企业财务监管是保证国有资产保值增值的必然要求

国有资产保值增值离不开科学规范的企业财务管理，企业财务管理在提高国有资本运营水平、实现国有资产最大限度地保值增值过程中发挥着关键作用。国有资产管理和财务管理从根本上来说是同一个问题的两个方面：一是国有资产的运营结果直接反映企业内部的财务状况；二是企业财务的管理好坏反映国有资产的运营质量。企业的社会意义在于在财务管理的过程中除盈利之外还需要实现自身的社会价值。在现代市场经济体系中，仅仅依靠市场自身调节机制无法应对经济风险或市场变动，需要相关政府职能部门进行干预以及调控。在调控过程中，政府需要依据各个企业财务管理在市场当中的表现来采取相应措施，保证国有资产的增值。特别是与一般企业不同的国有企业，其国有性意味着相关企业资本属于全国所有公民，在经营过程中也应当服务于所有公民。政府在对国有企业进行财务监管的时候，更应当根据人民的需要和国家发展的需要，帮助国有资产保值增值。

3.加强国有企业财务监管有利于防止国有资产流失和企业腐败行为

近些年来国有企业腐败案件屡有发生，这主要是由于企业财务管理制度不够健全，以及不够人性化和科学化，让不法分子找到了腐败的空隙。此外，企业财务监管不到位也是导致企业财务管理出现纰漏的重要原因，国有企业财务人员或与上级相互“沟通”或被制度所限，无法对企业财务做出有效限制，也会造成一些国有企业经营者趁机贪污和行贿受贿。这种通过点对点形式输送非法利益的行为，严重危害了国家集体和职工大众的经济利益。通过加强国有企业财务管理，可以从根本上扼制腐败现象的产生，防止国有资产流失和国有企业腐败行为发生。⑤

三、加强国有企业财务监管制度建设的若干建议

国有企业财务监管通常是国家通过政府相关职能部门对国有企业以及第三方控股公司进行的监管。职能部门在这一监管过程中的作用主要是建立健全企业和控股公司的相应监管机制，从而使得监管工作能够更加高效、圆满地完成。对于更加侧重社会价值的国有企业以及第三方控股公司而言，其性质通常为国有独资，在企业内部的组织架构中并不存在股东会。要较好地权衡不同领导机构、领导层之间的关系，不仅仅要实现相互制衡，同时要更加有利于企业履行好自身责任。因此，加强国有企业财务监管可以从以下几方面进行完善：

1.将国有企业财务监管进行分层次管理

财务监管层次一般分为双层监管和三层监管。前者指的是政府职能部门与企业之间直接接洽，这种模式下政府相关职能部门与国有企业之间接洽过程简单易行，便于企业实现自身盈利目标和社会价值，同时监管过程推进也更加顺利。后者指的是政府职能部门与国有企业之间存在第三方角色来完成接洽过程，在此情况下国有企业的经营过程与监管过程完全分离，从而更能保证监管结果的真实可靠，保证市场的公平性。⑥通常情况下，第一种监管方式在一些规模较小的国有企业中更为常见，而第二种方式则适用于一些规模较大的国有企业。不同目标类型的国有企业适用不同的监管层次模式。

对于更加侧重企业自身社会价值的社会目标型国有企业而言，在进行财务监管过程中使用双层监管更加适合，可以通過国家相关专属职能部门完成整体监管过程。⑦拥有这一目标的国有企业通常不参与到市场竞争中，其存在的意义主要是协助职能部门对国内经济形势进行宏观调控，在市场自我调节能力出现一定缺陷时进行弥补。通过这种双层监管模式，能够更加便于相关职能部门进行宏观调控，充分体现这类国有企业的社会价值。对于这类国有企业来说，由于其非营利性及独资性，应当尽量缩小其数目。

对于大多数以赢利为主要经营目标的国有企业而言，由于其以赢利为主要目标，因此对这类企业经营成果的验收也应通过市场反响完成，政府职能部门与企业之间通过第三方角色完成接洽过程更加合理，使用三层监管更加符合其实际情况。⑧建立这一中间角色的主要作用是：第一，直接降低政府职能部门对于国有企业经营过程的干预程度，并且，通过第三方对国有企业财务情况进行监管，避免国企经营直接接受政府部门的“指挥”，更加有利于政企分离过程的进行。第二，与政府职能部门直接接洽的是控股公司，通过这一中间人角色实现这一监管过程，能够更好地减少职能部门的工作量，从而间接提高部门内部对于所有国有企业的监管能力。

2.进一步完善董事会制度，发挥企业董事会财务监管作用

为了更好地完成上述制衡目标，在董事会的建设过程中，承担不同职责的董事人数应当保持一定的平衡比例。在挑选董事会人选的过程中应当尽量做到兼具各个方面、各个领域的人才。董事会成员不仅要起用企业的内部人才，还应当从其他相关行业、领域吸收人才，这样不仅能起到对内部官员的制衡作用，还能为企业决策吸取更多来自各个方面的意见。同时，在董事会中应当设立角色和职能不同的专门委员会：一是设立执行委员会，其主要职责是完成决策层与经理人员之间的接洽与沟通，并且在一些重大事件的决议过程中发挥推动作用。二是设立战略决策委员会，其主要职责是在企业进行经营目标以及发展战略的研究确立过程中起到决断作用，并且在企业的一些重要决议研讨过程中提供可供参考的意见，完成企业的成本预估等。三是设立审计委员会，其主要职责是在企业日常运营过程中承担审核相关账目与会计工作的责任，这样能够较好地预防企业在运营过程中出现一些虚报假报财务信息的情况。四是设立薪酬委员会，其主要职责是在企业的日常运营过程中根据不同发展情况合理设计企业内部的薪资结构，并在一些涉及绩效的评奖评优过程中担任决策角色。

3.加强监事会建设，发挥监事会财务监管作用

监事会的人员结构主要由相关职能部门委派、相关监管机构委派和企业内部工作人员构成。其职责主要是在企业决策层领导人员进行决策过程中发挥监督监管作用，在企业运营过程中监督相关财务信息、会计信息，从而降低因企业某些违法行为而给国家利益造成的损失，更好地保障国有企业资产保值增值。在政府职能部门行使监督管理职责过程中，在企业中建立监事会是非常行之有效的手段。在监事会建设过程中，应从以下几个方面入手：

一是设立独立部门选拔监事会成员，同时在人才选拔过程中应当以金融、法律领域人才为主要选拔对象。二是要在监事会工作过程中逐渐扩张其业务范围。不仅要对决策层的决策进行监管，同时也要对经理人员以及下属工作人员的执行过程进行监管，也包括一些财务信息和会计信息，实现事前、事中、事后的全过程监督。在召开监管工作会议时，监事会相关工作人员应当在企业决策层进行决策会议时到场并整理会议纪要，在此过程中不仅仅要对决策层的决议过程进行监督管理，并且要对决策层成员进行监管，做到制衡决策层权力并且实现对决策层成员工作情况的评价。三是监事会需要在企业进行结算时向政府职能部门提交书面总结，总结这一年度对于企业的监管结果，使政府职能部门能够更加真切深入地了解相关国有企业的经营赢利情况，并且借此验收监事会的工作成果。四是设立合乎规定并利于企业发展的决策层、行使监管功能的监事会，将企业的经营、决策、监管工作进行适当分离，提高效率的同时更好地保障有关工作的完成。

4.企业财务监管制度建设要做到权责平衡，更好地发挥财会人员的监督作用

在目前的企业财务监管过程当中，经常会出现企业财务工作人员权责不平衡导致企业财务监管不能有效进行。若要更加行之有效地完成对于国有企业经营过程的监管工作，应当在赋予企业财务工作人员相应权利的同时，要求其承担相应的责任。只有拥有适当权利才能够更好地保证经营工作、监管工作的完成，如若不然只会使得这些工作的进行成为纸上谈兵。在进行权利的赋予工作之前，应当衡量所要赋予他们的权利是否与其承担的责任保持一定的相符程度，当权利大于责任时会造成不良后果，甚至会危及国家资产安全。

在确定了权利与责任之后，还需要确定当企业财会人员完成分内工作后所能获取到的利润，这里的利润不仅指经济方面，同时也包含着社会地位等方面，只有这样才能够更好地调动财会人员在工作与监督过程中的积极性，提高工作效率，更好地實现国有企业自身的目标。

5.建立健全国有企业财务监督工作制度

要不断建立健全国有企业财务监管工作制度，使财务监管工作制度化、程序化、科学化。首先要建立《财务监督检查工作方案》和《监督检查方案》，并且根据方案来检查目标、重点内容以及人员分工；其次是重视和强化监督检查实施，应召开国有企业的监事会全体会议来审定工作方案，确定监事会成员，通过核查信息的方式来测试内控系统和企业运行情况，确认会计信息和经营管理情况；最后是进行评价和撰写报告，对财务监管工作进行全面的总结，形成报告。

注释

①单好好：《国有企业改制中的财务会计问题研究》，《中国集体经济》2015年第31期。

②杨智勇：《浅谈财务管理在国有企业改革中的作用》，《财会月刊》2003年第4期。

③高冰：《对国有企业财务管理中的问题及加强对策的探讨》，《经济视野》2013年第19期。

④刘国贤：《浅议国有企业财务管理存在的问题及对策》，《全国商情·经济理论研究》2014年第20期。

⑤陈艳华：《基于国有企业改革中财务管理问题的分析》，《中外企业家》2016年第33期。

⑥林莉静：《防范国有资产流失的财务监管问题研究》，《集团经济研究》2006年第2期。

⑦刘俊彦：《国企改革中的财务管理机制问题》，《国企管理》2015年第19期。

⑧乔冬：《新型国有资产管理体制下国有企业财务监管机制研究》，长安大学硕士学位论文，2007年。

责任编辑：瑜 言