中国金融体系运行的“顺周期性”问题与“逆周期监管”研究

陈放

习近平总书记在2017年全国金融工作会议上指出：“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分”[1]。党的十九大报告把打好防范化解重大风险作为全面建成小康社会的三大攻坚战之首。而解决金融安全的一个重要措施，就是要防范金融运行的顺周期性风险问题。金融市场的顺周期性是指在经济周期中金融变量围绕着实体经济某一趋势值波动的倾向或效应，而顺周期性增强就意味着金融运行的风险增大。中国作为世界第二大经济体，在经济全球化的大背景之下，我国金融市场的运行，必然受到国内外宏观经济运行的影响，常常表现出顺周期性，影响着国家经济的发展。习近平总书记强调：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。鉴于资本主义周期性金融危机的教训，我们必须高度重视防范和化解我国可能存在的金融风险问题。”[2]因此，怎么应对我国金融的顺周期性风险并进行逆周期调节，以减少经济发展中的震荡和危机，是金融工作者在新时代中国特色社会主义建设中的一个重要课题。

一、我国金融体系中“顺周期性”现象带来的各种风险问题

改革开放以来，我国经济运行总体健康平稳。但是，在当前调结构与转型发展过程中也呈现很多的顺周期性效应，需要从国家层面的高度进行逆周期监管。在2017全国金融工作会的通稿中，“金融風险”成为频率最高的关键词，在报告中出现31次，而“金融监管”排列第二，出现28次。 [3] 国务院副总理、中央财经领导小组办公室主任刘鹤2018年在达沃斯论坛上表示：“在中国面临的各类风险中，金融风险尤为突出。”[4]特别是在美国301条款的影响下，中国金融运行将面临更多的风险问题。

第一，金融市场在顺周期性效应下面临监管失控的风险。中国金融市场总体是健康发展的，但在新经济时代，互联网等新兴产业不断创新，我国也将对产业进行结构调整和换挡升级，传统的产业将逐渐被新兴产业所取代，经济运行必然带来很多的顺周期性效应。特别是在美国301条款的影响下，中国以高科技为代表的新兴经济必然受到很大影响。一些以高科技为支撑的新兴企业处于停产或半停产状态，企业的经营面临很大困难，这都会让中国金融的运行面临很多的顺周期性风险问题。表现在：一是金融公司受到企业运行的顺周期性效应的影响，借贷业务监管难。这些新兴企业在经济上的顺周期性必然造成一些企业的经营出现困难甚至亏损，金融公司怎样对企业的经营情况实施监管从而进行借贷，给金融业带来新的问题；二是金融交易业务在顺周期性效应下跨国监管难。在现代经济运行中，存在着大量金融借债的跨国交易行为，一些金融企业在顺周期性效应下怎样监管跨国企业的借贷交易，在信息上、法律上存在很多漏洞与盲区；三是金融监管机构本身不完善。我国的金融业正处在转型期，随着新兴科技的发展和金融业的变革，传统的金融监管模式，不管是监管方式、监管内容还是监管体制上都存在很多问题，需要不断地改革和完善。

第二，金融市场在顺周期性下面临信用失效的风险。在现代市场经济中，经济繁荣和经济衰退都是客观存在，相互交替的现象。经济繁荣时，由于经济参与主体普遍获利，失信问题相对少一些。但在经济衰退期，很多参与主体在经济运行中都出现亏损，失信问题必然大大增加。由于金融市场在运行中与社会实体经济的运行在总体波动之间存在联动的相关性，经济的顺周期性必然给金融的运行带来很大的风险。目前，我国的金融市场正处在调整中，整个信用体系都还不完善。一是我国金融运行与监管中交易主体违约成本较低，很容易在金融市场运行中产生诱发恶意骗贷等顺周期效应风险；二是我国金融体制特别是信用体系不健全容易引发金融运行中的信用危机和恶意诈骗；三是一些众筹项目在金融运行的顺周期性效应下面临失败的信用风险。

第三，金融市场在顺周期性下面临放贷资金回收难的风险。金融是现代经济的支撑与核心，经济运行的周期性必然出现扩张与收缩现象的规律性，这也必然带来金融运行的周期性扩张与收缩问题。在金融运行的顺周期正效应影响下，经济的发展和金融市场的繁荣会使金融业存贷业务积极向好，金融机构对贷款人的风险评估做出乐观预期；当金融运行在顺周期性负效应时，经济的震荡必然会使一些金融机构对各种贷款方式十分谨慎。在社会诚信体系和金融法制不健全的情况下，金融机构放贷行为的风险必然非常大。特别是在美国301条款影响下，很多企业突发亏损，往往让很多金融公司措手不及，金融的运行必然存在风险问题。

第四，金融市场在顺周期性效应下的运行面临冲击现有法律法规秩序的风险。由于互联网金融法律的不完善，缺乏准入门槛和行业规范，整个行业面临诸多政策和法律风险。一是顺周期性效应冲击着金融行业的金融秩序。一些“金融企业为了发展，在新兴业务的市场准入、金融监管、身份认证、信息保护、电子合同签定等方面没有明确立法规定，有的办事靠协议规则，出事靠仲裁解决”，[5]这些现象冲击着市场法治规则。二是一些金融机构在顺周期性效应下业务的合法性难以确定。“由于金融管理缺乏规范性法律法规，对互联网金融机构的市场准入没有国家标准，也没有按照金融机构的法定市场准入程序进行注册登记”，[6]造成一些互联网金融机构的身份难以确认、推出的项目合法性难以界定。加上交易虚拟化，一些金融监管部门很难在短时间内掌握它真实的资质、信用度等情况。在顺周期性负效应到来时，很多金融公司自身难保，最后必然带来金融风险。

二、我国金融体系在“逆周期监管”中存在的主要问题

金融体系在顺周期性下存在很大的震荡与危机，必须进行逆周期监管。所谓逆周期金融监管，就是在金融运行中出现顺周期性效应时，政府通过信贷调节机制等措施来缓释金融市场运行的风险。在我国经济结构调整和转型发展过程中，我国金融体系在进行“逆周期监管”方面存在着很多的风险问题。

第一，实行“逆周期”金融监管的机构协调性不够。一是金融监管机构协调性不够。我国过去长期以来推行三大监管机构，即银监会、证监会和保监会。从我国过去金融运行的实践来看，三大金融监管机构在推进我国金融监管体制的改革与发展方面做了大量工作，一定程度上保障了我国金融市场的健康运行与发展。但也要看到，这种三大监督在我国金融运行的实践中存在监管职能交叉和重叠问题。因此，全国金融工作会指出了我国金融监管设置不合理，金融机构在分业监管方面存在协调机制不完善的问题。比如，三大监管机构各自为政，三大监管机构监管重叠以及三大机构重复监管等问题，在金融运行的实践中，形成金融行业的各部门、各地方之间利益堡垒。对于这些问题，党的十九大以后，我们在机构改革中对银监会和保监会进行了合并，成立了银保监会，使监管机构职能重叠和交叉的问题在很多方面得到协调与解决。但新的监管机构怎么来协调银行业金融和保险业金融的职能与关系，怎样在银保监会的监管下发挥各自的作用仍然是一个重要课题。二是缺乏科学的监管原则与理念。在现代现代经济体系下，我们需要在金融行业建立与之相适应的市场监管原则与观念，才能满足金融市场的健康发展。从我国金融市场的实际来看，我国金融管理理念随着改革的进行有了很大的改进和发展，但在监管方式方面仍存在很多不适应新时代发展的监管原则与理念。比如，在金融监管中仍然强调行政手段为主的监管模式，忽视市场在配置金融资源方面的功能与价值，在互联网金融背景下仍然坚持传统的金融监管方法等。在金融体系国际化、金融发展与转型市场化的大背景之下，中国金融监管的原则与理念的陈旧和监管方式的落后，将直接影响着我国金融市场的健康运行。

第二，“逆周期”金融监管制度的价值定位缺乏科学性。经济安全是一个国家安全的基础，是一个国家经济主体在经济秩序和经济活动中利益或行为的前提保障。从逆周期金融监管的目标来看，就是要解决一个国家经济与金融运行的平稳性，实现国家经济运行的安全与效率。从我国金融运行几十年的经验来看，安全与效率必然是金融监管的重点。但从当前我国金融监管的情况来看，一是金融监管制度为了保证国家的金融稳定，而过分打压金融活力，造成金融发展的自由度降低；二是不能处理好金融发展与金融稳定的辩证关系，在金融资源有限的情况下，把金融安全和金融效率对立起来；三是在互联网金融高速发展背景下，一些金融业片面追求利益，盲目创新业务，而金融监管方面配套的立法严重滞后。正是由于这些问题的存在，造成了在金融运行中出现“一监管就死，监管一放就乱”的怪现象。没有把握好金融监管带来的规范化运行和金融业的效率价值的辩证关系，造成金融市场主体的积极性和主动性丧失。

第三，实行“逆周期”金融监管方式陈旧。在金融运行实践中，合规性金融监管通常是指国家为维护金融业内的秩序稳定而采取行政手段与经济手段，对金融机构执行有关国家的金融法規、金融制度与各种金融规章等方面的情况进行监督与管理，以规范金融机构在金融运行实践中的经营行为。目前，我国逆周期金融的合规性监管面临很多挑战。一是我国金融监管以行政监管为主，监管方式落后。特别在互联网金融发展的背景下，现有行政法规和规章对于规制互联网金融市场明显落后。尽管国家在互联网背景下加快了金融立法监管的速度，但是金融运行的复杂性和金融形态的多样化导致了我国在金融立法和金融执法方面的大量漏洞。二是在现代经济体系下没有处理好金融的统一监管和金融差异化监管的关系问题。国家为保证金融业的健康发展，需要对我国各类金融机构的运行进行统一监管，以保证国家金融政策的统一性和金融市场的稳定性。但同时，我国金融业多种多样，金融形态更是千差万别，怎么在坚持国家统一性的金融政策下保持国家金融法规与政策的差异化监管，以激发国家金融资源的活力是一个迫切的问题。

第四，民间金融游离于“逆周期”金融监管之外。世界上一些国家对民间金融借贷有很多政策支持，比如美国纽约州的《放款人条例》、日本的《无尽业法》。为保证我国金融市场的稳定性和规范性，在金融市场中，历来正规的金融借贷的条件要求高、手续多、批准难，导致非正规的民间金融借贷在我国金融市场中较多。民间金融借贷虽然活跃了地方金融市场，促进了地方资金的流转，但也带来很多社会问题。一是民间金融借贷的高利率加大了借款人的生产成本，影响了中小企业等经济主体的发展后劲；二是大量民间金融借贷资金在国家正规金融的“体外循环”干扰和影响了国家对金融市场总量的调控与监管，加大了金融体系运行的风险；三是非正规融资借贷带来的大量民间纠纷甚至借贷人用暴力方式解决问题，造成严重的社会后果。目前，国家在对待民间的非正规金融的地位方面总体上持否定态度，在对民间非正规金融的监管方面仍有较大可为空间。国家除了运用合同法、担保法和《最高人民法院关于民间借贷的司法解释》等法规来规制民间非正规金融借贷外，还沿用《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》对民间非正规金融组织进行打击，在一定程度上遏止了我国非正规金融市场的内生性成长和自我创新能力。

第五，“逆周期”金融监管体系不完善。我国是世界上第二大经济体，必须建立与这一经济体相适应的金融监管体系，才能保障经济的健康发展。现在的问题主要有：一是政府监管体系各自为政，没有形成监管合力。国家金融管理部门（银监会）和人民银行之间权力划分的模糊性。在国家金融运行中，国家银监会与中国人民银行的关系与职能缺乏科学的划分，往往银监会对金融市场运行中的经营信息和财务数据无法迅速、高效地掌握，造成监管滞后。二是国家银监会和地方政府之间在金融管理方面也常常出现监管真空。比如，对农村地区的信用社的金融监管，由于银监会监管链条过长，监管真空现象在所难免。三是金融机构的内控制度没有完全建立起来。由于我国市场经济体系还不健全，现代企业管理制度还不成熟，金融机构的内控监管制度的建立也在探索之中，特别是很多金融企业还没有现代化的法人治理结构和权力制衡机制，在金融运行中国家对金融企业又缺乏完善的授权信贷制度和交叉检查制度，很多监管名存实亡。

第六，我国“逆周期”金融监管立法进程落后于改革发展的实践。随着我国市场经济体制的不断完善，金融市场的繁荣发展依托于完备的金融法律法规，强调金融司法进程适应金融市场的发展需求。一是金融的监管立法进程缓慢。比如，国家金融监管条例、信托法、外汇管理法等法律法规的出台、实施非常缓慢，造成金融市场的运行立法与司法的滞后。二是互联网金融监管立法落后。随着互联网金融的进行，我国传统金融的一些管理措施和法规制约着我国金融市场的发展。互联网金融对管理模式提出了新要求，给监管形态带来了新变化。金融监管怎么来适应新的互联网金融市场，是金融监管面临的新课题。三是中国金融监管缺乏社会力量的配合。金融监管涉及金融市场运行的方方面面，它的有效监管必然需要一个宏观的监管系统。这种系统的建立除了国家的金融监管和企业内部自身的监管外，还需要社会中介监管和社会舆论监管。比如，国家认可的会计师事务所和审计师事务所等机构的监管。由于各种条件限制，我国还没有建立有效的信息交流和信息披露机制，社会舆论监管相对信息不对称。我国金融企业还没有形成自觉接受监管部门认可的会计师事务所和审计师事务所对企业财务报告的监管和真实性审计，造成社会中介对金融企业的监管效力难以发挥。

三、推进我国“逆周期”金融监管的路径选择

党的十八大以来，国家对防范金融风险非常重视，在金融监管方面采取了一系列重要举措，主导了金融工作发展大势，使我国金融市场“运行总体平稳、风险总体可控”。李克强总理在2017年全国金融工作会上指出：“把防范化解系统性风险作为核心目标，把深化金融改革作为根本动力，促进经济与金融良性循环。”[7]加强金融运行的“逆周期”监管，必须深化金融监管体制改革，这是新时化中国金融市场繁荣发展的必然要求，也是推进金融监管事业发展的重要举措。全国金融工作会议指出：“要科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。”[8]刘鹤表示，金融“在防范化解重大风险方面，争取用三年左右的时间使宏观杠杆率得到有效控制，金融系统性风险得到有效防范”。[9]从当前来讲，加强逆周期金融监管，必须深化中国金融监管体制的改革，以新时代构建现代经济体系的创新思维为导向，加快推进金融监管的立法进程，创新金融监管方式。

第一，建立顺周期性下金融运行的风险预警和金融安全评估机制。要对金融市场在顺周期性效应下产生的风险进行逆周期监管，必须对金融运行构建风险预警和金融安全评估机制。一是完善金融运行的市场风险预警机制。在顺周期性效应下，金融市场的运行必然存在很大的震荡风险。因此，我们必须对它的运行风险进行预警。“实现对顺周期性的有效预警和监控，通过对体现宏观经济中存在不稳定因素的指标的监控来发现问题，缓解顺周期性效应导致的金融风险积聚。这都是宏观审慎监管的责任”[10]。二是探索和建立金融市场在周期性效应下运行的安全评估机制。这就需要我们在对金融市场运行进行预警的基础上，对金融市场的运行环境现状、成效、指标、监管措施和周期性效应的趋势等进行安全评估，通过对金融市场完善的安全评估体系和评估方法来减少金融顺周期性效应带来的金融风险。三是加强金融市场在顺周期性效应下金融主体的自身监管。金融预警与监管的基础首先是搞好内部监控。金融监管的实践证明，要加强对金融市场的顺周期性效应进行监管，金融市场内部的预警与安全评估至关重要。因此，金融监管必须要对金融机构自身的资金流动、运行状况和信用风险等进行评估与审计，这是做好金融监管的重要环节。

第二，加快 “逆周期”金融监管的立法进程。营造良好的金融发展与改革的外部环境，是新时代我国金融监管体制改革的重要基础。习近平总书记指出，要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设。[11]一是要完善传统金融市场的立法。金融的运行有着独立的规律，法律保障是金融良性运行的重要前提。从当前来讲，我国要建立一个适应经济发展基础的金融发展保障体系。国家应立足于金融市场的发展需求，出台金融监管的法律法规，并制定相应的实施细则，确保金融监管的法律法规从实施到执行都有明确的法律及制度保障。二是完善互联网金融的立法。互联网金融的发展给互联网金融立法提出了新的要求。网购、支付宝、微信、PTP等新的金融模式不断出现，给金融监管提出了新的要求。随着时代的发展和互联网金融的要求，创新与完善金融监管体系也是新时代现代经济体系建设的重要内容。三是尽快制定金融法律实施细则。金融法制定后，更需要一套较为完整的能够在金融市场实施的金融法律相关配套实施细则，这样才能保证金融市场健康运行。在新时代，需要金融行业对金融法律的规范进行细化，制定一些配套的规则，保证金融法律法规的健康运行。四是尽快建立独立的金融执法体系。建立独立的金融执法體系，保证公正、公开、公平的金融司法秩序的正常运行。为此，我国应进一步完善金融市场的管理与运行机制，加快和加强金融立法，注重以法律的形式对金融的运行进行“逆周期”监管 。

第三，推进“逆周期”金融监管方式创新。在新时代，在现代经济体系改革中，以金融创新发展思念为导向，推进金融监管方式创新，是“逆周期金融监管”的现实需求，也是深化监管体制改革的重要内容。当前，我国金融监管方式的创新，一是要转变传统金融体制下行政审批的金融监管方式，转向“服务型”金融监管方式，契合当前金融市场的发展需求，以提高金融监管的效率。二是要转变传统金融行政监管的思维模式，弱化行政命令的金融监管的手段，强化以市场为导向的现代经济监管思维模式。特别是在现代经济体系改革中，要以现代金融监管的经济手段为重要抓手，既契合金融市场的发展与变革的需求，又要不断提高金融监管水平以提高监管的有效性。三是不断提高金融监管的科技水平。新时代，要加强“逆周期监管”，必须不断提高金融监管的科技水平。逐步改善金融部门的科技监管手段，依托网络信息化平台和电子化等金融监管手段，实现精确化的监管方式，提高金融监管效率和监管水平。

第四，构建统一协调的“逆周期”金融监管机制。习近平总书记指出，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，在新时代，我国在构建现代经济体系过程中，金融监管体系必须改变，才能适应金融市场的发展。从目前我国的金融监管体制来讲，实行的是分业监管体系。银监会、证监会和保监会这三大金融监管机构承担着我国金融市场秩序的稳定与繁荣的任务。一是明确金融监督机构的监督职责，确保监管职责到部门。李克强总理在2017年全国金融工作会上指出：“增强金融监管协调的权威性和有效性，强化金融监管的专业性和统一性穿透性，所有金融业务都要纳入监管。”[12]及时有效识别和化解风险并注重监管机构的工作协调，确保监管机构的职责到位，做到失效追责。二是要进一步规范金融监管机构的职能。随着新时代现代经济体系的建立与发展，我们必须进一步健全金融监管机构的职能与规范，完善监管机构的协调机制，合理的规范“分业”监管，提高监督机构的协调性。三是强化金融监管队伍建设。新时代的现代经济体系的构建需要多方面的专业人才。要按照“政治过硬、作风优良、业务精通”的标准，加强金融人才的培养、选拔和使用，以适应新时代金融监管工作的需求。四是要加强信用体系建设。社会信用体系建设在金融运行中具有重要的意义，金融监管中要加强社会信用体系建设，健全符合我国国情的金融法治体系。

“经济的周期性波动和金融体系的顺周期性都是经济发展的内在特征，任何政策工具都只能对其顺周期性进行缓解，并尽量减少或消除外部规则产生的人为顺周期效应，但不可能完全消除经济的周期性波动。”[13]实施逆周期监管能在一定程度上限制金融体系缓冲功能，有利于平抑互联网金融业利润大幅波动，降低减少顺周期性带来的系统性风险，提高资产质量和风险抵御能力。

总之，我国经济目前正处在动力转换、结构调整、质量跃升、开放创新的新时代。实现我国金融精确支持实体经济的对接与发展，为现代化经济体系的发展提供金融支持，是我国金融工作在新时代的重要职责。我们必须把握我国金融运行的“顺周期性”并进行“逆周期监管”，以解决我国金融运行的健康发展。

参考文献：

[1][2] [8][11]习近平.服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革[N].人民日报2017年7月16日.

[3] 赵悦.防止发生系统性金融风险是金融工作永恒的主题[N]. 人民日报2017年7月18日.

[4] [9]刘鹤.金融风险，争取用三年左右有效控制宏观杠杆率[EB|OL].中国新闻网2018年1月25日.

[5]任春华，卢珊.互联网金融的风险及其治理[J].学术交流，2014，（11）：106-111.

[6]中国人民银行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号）.中国人民银行网[EB|OL]2015年07月18日，最后访问日期：2017年10月4日.

[7] [12]李克强.2017年全国金融工作会上的讲话[J]. 人民日报2017年7月16日.

[10]安连成. 征信监管体制的比较研究[J]. 商业时代，2013（20）：102-104.

[13]李文泓.关于宏观审慎监管框架下逆周期政策的探讨[J].金融研究，2009（07）：7-24.

作 者：陈 放，浙江大学管理学院博士研究生，浙江大学互联网研究院助理研究员，瑞士苏黎世大学访问学者

责任编辑：张 波