重庆市河长制“四个到位”的回顾和思考

周亮

自中央深改组审议通过《关于全面推行河长制的意见》，特别是2017年7月中旬以来，重庆市对标对表中央和市委市政府的部署要求，全面落实建立河长制的“四个到位”，2018年1月通过评估验收核查。随着深入推动长江经济带发展座谈会、全国生态环境保护大会和重庆市一系列贯彻落实会议的召开，河长制工作进入新阶段。

一、工作进展

（一）3级工作方案到位，河流水库范围全覆盖

市级、区县、1019个涉河库乡镇（街道）全部出台全面推行河长制工作方案。我市工作方案实施范围覆盖全市所有河流，并将所有水库纳入。奉节等区县还将山坪塘等小微水体也纳入实施范围，大足区出台了13个配套方案。

（二）“3+4”组织体系到位，党政社会各界齐参与

市、区县、街镇三级实行党政主要领导“双总河长”并设立河长办1060个，5300余条河流、3000余座水库分级分段设置河长至村（居），实现境内河库“一河一长”全覆盖。全市设立河长共16611名，其中：市级河长体系经过两次升级，现市委书记和市长任总河长、市委副书记任常务副总河长、分管水利和环保的副市长任副总河长，加上其他所有市委常委（除戎装常委）、市政府副市长和人大、政协主要领导共19位市领导担任23条河的市级河长。涪陵、南川、忠县等区县设立了河道警长，北碚等区县设立了河道督导长，合川等区县设立了民间河长，奉节为每个区级河长配备“专班”，都是对丰富河长组织体系的有益尝试。

（三）3+8政策制度到位，联防联动机制初建立

市级制定《重庆市全面推行河长制主要任务分解》《重庆市河长制工作规定（试行）》《重庆市市级河流河长制工作办法（试行）》3项配套政策和河长会议、河长巡查、信息共享与发布、信息报送、部门联动、工作督察及考核问责与激励制度等8项工作制度。合川區还出台了6个涉及河库管理保护的工作导则。同时，市河长办与团市委共同开展了“河小青”青年志愿者河长活动、与市审计局出台了河长制工作审计工作通知、与市公安局联合开展涉水违法行为打击，与四川省河长制办公室签订了联防联治框架协议，并指导区县开展了多条河流的跨界河流联、防联治理工作。

（四）逐级多种监督考核到位，公示督查巡河共着力

河长制工作纳入区县党政经济社会发展实绩考核和市级党政机关目标管理绩效考核，充分发挥考核指挥棒作用；已启动646个跨省、区县界市级考核水质断面的监测工作，督促指导区县设立跨乡镇水质监测断面；为科学考核提供技术支撑；在全市河库显著位置安装公示牌17000余块，建立重庆河长制公众微信号、网站和举报电话，共受理办结群众举报1000余件；市河长办开展2次覆盖所有区县的河长制工作全面督查；市级河长制管理平台信息系统已全面上线，日最高用户数达到万人以上；全市各级河长累计巡河已超过25万人次，及时发现并研究解决了一批河库突出问题。云阳等区县发出河长令，巴南区等区县在电视台设立了曝光台等。

二、经验和问题

（一）经验总结

重庆市河长制工作取得阶段性的成果，主要取决于：一是领导重视是关键。河长制就是抓住河长这个关键少数，由河长来抓河库突出问题的解决。二是联动联治是核心。河长制就是要打破部门、区域、水岸、行业等界限，统筹系统地解决河库管护和治理难题。三是群众拥护是基础。群众既是河长制实施的受益者，也是河长制实施的监督者，更是河长制实施的参与者。四是监督考核是保障。监督是催化剂，考核是指挥棒，责任和工作的落实必须靠这两件“法宝”。五是基层发力是支撑。16611个河长中绝大部分是基层河长，不管是“四个到位”的落实、河库问题的解决和信息经验的收集总结都最终必须靠基层发力。

（二）问题分析

初浅分析，目前重庆市河长制主要存在“五个还不到位”的问题：一是机构人员落实还不到位。各级河长办基本属于临时机构，人员和技术力量薄弱，有的甚至无专人负责河长制工作，满足不了河长制工作持续深入开展的要求。二是统筹协调联动还不到位。河长办的统筹作用还未充分发挥，各责任单位主动履职和配合意识还不强，有的机制体制还未理顺，区域间联动还多停留在纸上。三是责任压力传导还不到位。停留在市河长办层面的督查力度不够，科学、合理、有效的考核指标体系及技术手段还未建立，部分基层河长认识和重视程度不够，存在责任压力层层衰减的问题。四是基层活力激发还不到位。培训指导还不深入细致，基层存在“不会干” “不想干”的情况，奖惩激励机制还未建立，调查研究还不扎实，基层的原创力和活力还没充分挖掘和释放。五是全民参与引导还不到位。民众监督的渠道还不够畅通，民众参与的方式还比较单一，宣传引导还不深入人心，群众的参与意识还不强、参与度还不高。

三、健全完善“四个到位”的初步思考

（一）工作方案方面

一是修订提高工作方案的针对性和可操作性。根据新阶段的要求修订原工作方案，以长江和三峡水库为重点，按照近期治理“水脏”和远期治理“水浑”总体思路，结合区域发展战略和中心工作，可参考大足区制定若干配套方案，细化和实化六大工作任务。二是突出工作方案的指导地位和约束作用。工作方案是各地河长制工作的最顶层设计，现在印发后往往被束之高阁、不闻不问，应将工作方案作为贯穿组织体系建设、监督考核、一河一策（档）编制实施、专项行动等河长制工作全过程的指导和约束，分年度落实部门、区县和河流、水库，以确保工作方案提出的总体目标和具体任务得以按时实现和保质完成。三是出台水库推行库长制指导意见。虽然我市在制定河长制工作方案中已经纳入了水库，且我市根据水利普查结果无天然湖泊，但针对水库水文规律的特殊性、库区管理的复杂性和上下游衔接的，作为贯彻落实中央《关于全面推行湖长制的意见》的，制定出台《重庆市水库推行库长制的意见》。

（二）组织体系方面

一是做好河长责任明晰落地。河长体系里有区域河长和河流河长，一条分级分段有数个河长，有的地方一段河还设了正副河长，流进开发区或旅游景区的河流存在管委会与地方双重管理，真正出了问题难以追责问责，需要进一步细化明确各级各类河长的责任，让责任真正落地。二是充分发挥河长办的统筹协调作用。河长制作为一项长期的重大改革工作，涉及面宽、矛盾复杂、协调工作繁重，而目前作为牵头的市河长办目前普遍为临时性机构，导致人员不多、素质不高，不利于河长制工作高效开展，甚至疲于应付、难以承受，可借此机构改革的契机落实机构编制、配齐配强人员，凸显河长办牵头抓总的定位，防止河长制部门化。同时，要进一步理顺与党委政府办公厅（室）的关系，可以探索推广北碚的“直通车”制度，解决河长办人员见不到河长、甚至河长办主任的效率难题；进一步理顺河长办与责任单位的关系，细化责任单位职责和工作目标任务，利用督查、考核等奖惩手段督促和激励责任单位主动履职和配合到位；进一步理顺与河流河长牵头部门（有的地方称河流副河长）的关系，建立工作清单制，加强对牵头部门的业务培训，既要避免牵头部门无事可做、有力无处使，又要防止牵头部门替代河长履职的情况发生。三是规范丰富河长组织体系。现在有的区县在党政（含人大和政协，下同）河长还探索设立了河道督导长、河道警长、民间河长等，但他们的权利义务模糊、组织体系不规范，市河长办应在充分调查研究的基础上，对适于全市推广的，分级分类登记造册并颁发聘书，对他们的权利义务进行清晰界定，明确他们与党政河长的关系和沟通渠道，挖掘和激发潜力和活力。

（三）政策措施方面

一是完善河长制地方立法。2017年6月27日《水污染防治法》修改将河长制写入，标志着河长制纳入法制化轨道，成为法定的长期制度安排。浙江人大审议通过了《浙江省河长制工作规定》，安徽、江苏、上海等省在有关地方法规中写入了河长制。建议重庆市加快河长制地方立法进度，不落人后。二是进一步细化完善制度体系。建议出台《河长制重大事项报告请示办法》，明确必须报告请示河长的事项，实质上也就是明确了河长必须过问和处理的事项，明晰河长和河长办的职权 ，避免河长制工作出不了河长办。另外，根据需要可参照合川区做法对重要事项出台规范的导则。三是强化制度执行。现在出现部门之间配合不力、信息不畅、监管乏力，实际上是制度执行不到位的原因。制度不只是墙上挂挂，制度的生命力在于执行，制度只有在执行中才能发挥作用和不断完善。建议将制度执行情况纳入督查和考核的重点内容，强化制度的执行力度。

（四）监督考核方面

一是加大督查督办力度。河长制工作作为中央部署的重大改革举措，应按照有关制度，由市委市政府督查室牵头对区县和部门开展全面督查，并适时邀请监察、专家、媒体参加，加强督查的效果和作用，层层压紧压实责任。同时，建立分层次的督办体系，一般事项发市河长办督办函，重大事项参照云阳等区县做法由河长签发河长令。二是丰富畅通监督渠道。目前，虽然市、区县提供了电话、微信以及信访等多个渠道，但宣传不够、过于分散，不利于掌握进度、督办催办、确保及时处理以及统计分析问题情况，建议市级参照环保举报等电话，租用电话专席设置统一特殊号码，由专席按属地分配和统计问题处理。同时，开展好河长制审计工作，去年印发了相关通知，但还没有成熟的经验，建议抓紧试点再行推广；可参考北京等地的经验，在市河长办设立检察院联络室或联络员，充分发挥检察院检察建议和公益诉讼的监督作用。三是考核指标及技术支撑体系。目前，河长制已经纳入了对区县和部门最为关键的考核，但考核指标并未规范建立，考什么、怎么考都还在摸索完善中。建议工作和效果同考，工作按照工作方案、一河一策以及制度措施考，效果按照水质的指标而不是类别考。而作为考核效果的技术支撑跨界断面水质监测，也还在进一步建立中。建议跨界断面水质监测按照市区县分级、统筹整合、为监督考核服务、确保质量、保密安全原则开展；在跨界断面的布设上，要注重识别度、准确度和程序完备；在水质监测上，范围要全覆蓋、频次原则每月一次、指标要有常用和特征因子、方式上要人工和自动相结合、提倡劳务外包（要做好质量和保密控制）。

作 者：重庆市河道管理站副站长，

重庆市河长制专家库专家

责任编辑：马 健