政策工具视角下的中国公共图书馆事业政策量化研究

黄扬

摘 要 论文基于政策工具理论视角，采用文本内容分析法，以分析框架构建、政策编码、频数统计和维度分析为研究线索，从政策工具和公共图书馆服务链两个维度对我国多份中央层面的公共图书馆事业政策文本进行深入剖析，以了解现阶段我国公共图书馆事业政策构建中可能存在的过滥、缺失与冲突等问题，从而为后续公共图书馆事业政策的制定和完善提供针对性建议。

关键词 公共图书馆 图书馆政策 政策工具理论 图书馆服务链 内容分析法

分类号 G259.20

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.06.012

0 引言

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确指出“构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措，也是全面深化文化体制改革、促进文化事业繁荣发展的必然要求”[1]。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中也着重强调“要完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程”[2]。公共图书馆作为我国现代公共文化服务体系的核心构成部分，其具有社会性、学术性、教育性和服务性等鲜明特征，并承担着推动、引导和服务全民阅读等重要任务，公共图书馆的持续健康发展对于推进我国现代公共文化服务体系的建设具有决定性意义[3]。现阶段，我国公共图书馆在建设发展过程中仍然面临着设施布局不均衡、建设体制不健全、“孤岛化”运行和配套服务滞后等一系列的问题[4]，而要实现我国公共图书馆事业的科学长效发展，就离不开相关政策体系的有力保障，对此，中央政府也给予了高度重视，近年来，也相继出台了多项促进公共图书馆事业发展的相关政策。

本研究正是以我国中央层面的公共图书馆事业政策文本作为分析对象，采用文本内容分析法[5-6]，引入政策工具维度和公共图书馆服务链维度，构建了公共图书馆事业政策的二维分析框架；在此基础上，对公共图书馆事业政策的文本内容进行编码，并借助分析框架进行频数统计和维度分析，以了解和把握近几年来我国公共图书馆事业政策构建中可能存在的过滥、缺失与不足等问题，从而给出具有针对性的政策建议，以期对我国后续公共图书馆事业政策的出台、调整和完善有所裨益。

1 公共图书馆事业政策分析框架构建

1.1 公共政策工具理论与公共图书馆事业

政策工具是公共政策研究的核心领域，也是介于公共政策目标和结果之间的路径与桥梁。著名公共行政学家欧文·修斯曾提出：“公共政策工具实质上是政府的一种行为方式，也是通过各种路径来对政府行为加以调整的机制”[7]。我国学者陈振明教授则认为：“政策工具是政府及其他主体用以解决社会问题和实现公共政策目标所使用的方式和路径”[8]。而为了有效地达到政策目标，必须对公共政策工具进行科学合理的分类。加拿大公共政策专家Howlett和Ramesh基于公共政策工具强制性程度的不同，将其划分为混合型政策工具、强制型政策工具和非强制型政策工具三个类别[9]。Linder和Peters则从政策工具多元化的视角出发，归纳出了契约、征税、财政补助、管制、命令等公共政策工具类型[10]。

本文借鉴的是Rothwell和Zegveld所提出的三分类政策工具理论，将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，并强调只有当这三种类型的政策工具搭配使用得当时，公共政策才能够发挥其最大的效应[11]。借助三分类政策工具理论，能够有效地将庞大而复杂的公共政策体系进行降维处理，同时，又能够使政策分析过程保留目标的导向性[12]，因此，该理论目前也广泛地运用在我国各类公共政策的分析中。此外，公共图书馆事业政策更多地强调了公共图书馆事业建设中供给和需求的重要意义，而对于强制性的政策工具则相对淡化，因此，政策工具理论正好能与公共图书馆事业政策的目标导向相契合，这也表明：采用政策工具理论对我国公共图书馆事业政策进行分析，既具有理论意义，也具备了现实性和可行性。

1.2 公共图书馆事业二维政策分析及框架构建

1.2.1 X维度：政策工具分类维度

在上述三分类政策工具理论的基础上，本文也进一步借鉴了现有研究对政策工具的细分方式[13-14]。供给型政策工具包括资金投入、信息服务、人力资源和设施提供等方面，它对公共图书馆事业的发展起到一种推动作用（见图1）。其中，“资金投入”是指政府为促进公共图书馆事业发展而直接提供的各类财政性资金扶持；“信息服务”是指政府通过加强技术研发与应用、信息共享工程等多种手段来提升公共图书馆为用户所提供的各类信息服務的质量；“人力资源”是指政策中各项有利于公共图书馆人力资源开放与建设的条款，例如人员规划、人员培训以及人员引进等；“设施提供”是指加强各级公共图书馆的各类基础设施建设。

环境型政策工具主要包括目标规划、融资渠道、服务管制以及政策性策略等对公共图书馆事业发展具有深刻影响的手段。其中，“目标规划”是指政府对公共图书馆事业发展进行的各类宏观规划；“融资渠道”是指通过加强多元化的投融资渠道建设，从而为促进公共图书馆事业发展提供更为充足的资金保证；“服务管制”是指政府通过对图书馆运行过程进行监管及加强相关规章制度建设，提升公共图书馆服务的标准化和规范化水平，以保障公共图书馆服务有序运行的措施；“政策性策略”是指政府通过采用鼓励措施、惩罚措施、技术标准制定等方式对“目标规划”进行细化和具体化，从而促进各项政策的贯彻落实。

需求型政策工具旨在增强市场的稳定性，进而拉动我国公共图书馆服务的需求，具体来说，需求型政策工具包括了政府采购、服务外包、国际合作和市场塑造等手段。其中，“政府采购”是指政府部门使用财政资金向具备相应条件的企事业单位、社会组织等购买公共图书馆运营服务等的行为；“服务外包”是指公共图书馆将其信息采集、书刊编目以及信息咨询等业务进行外包，从而推动公共图书馆专业化、社会化发展；“国际合作”是指我国公共图书馆与国外相关组织开展国际合作的机会与平台，例如开展国际交流活动和对外项目合作等；“市场塑造”是指其他能够为公共图书馆发展提供稳定市场需求，以及进一步开拓用户市场的政策措施，例如兴办读书社、阅读兴趣小组等阅读推广活动。

1.2.2 Y维度：公共图书馆服务链维度

政策工具的分类更多的是对公共政策手段的区分和体现，并没有直接表明公共政策的目的所在，且同一种政策工具可以同时用以实现多个政策目标，比如可以用于促进公共图书馆事业发展的不同环节[15]，例如，加强对贫困落后地区图书馆的人力资源培养不仅能够提升公共图书馆服务的供给质量，也有利于缩小公共图书馆阵地环节的区域差距，因此，仅仅通过政策工具这一维度来分析我国公共图书馆事业政策是不够充分和全面的，为了更全面地分析公共政策对推动公共图书馆事业发展的作用和影响，在原有政策工具的基础上，还应充分考虑政策工具的作用对象即公共图书馆事业内在的运作规律和功能特点。因此，本研究引入了另一个研究维度——公共图书馆服务链维度。

服务链是指将各个服务环节中的主体有机组合起来，以更好地满足服务对象需求的网络[16]。本研究借鉴杜志宏和徐丽娜所提出的公共文化服务链模型，即在波特价值链理论模型的基础上，结合我国公共图书馆服务的管理机制和阶段特征，将公共图书馆服务链即Y维度归纳为以下四个环节：供给环节、渠道环节、阵地环节、绩效环节[17]。其中，“供给环节”是公共图书馆服务的基础环节，它涵盖了公共图书馆服务的供给主体、投入模式、供给内容和供给范围等；“渠道环节”是指联通公共图书馆的服务供给者与供给对象的渠道机制，旨在通过各项服务机制的“软件优化”，以有效实现公共图书馆服务的供需对接，主要包括服务供给渠道和需求反馈渠道等两个方面的建设。例如，公共图书馆通过开展面向读者的数字平台技能培训和“订单式”图书借阅服务等服务模式的创新，以更好地实现服务的传递；“阵地环节”则是指公共图书馆服务的终端平台，也是公共图书馆的服务载体和落脚点，既包括省市区（县） 各级图书馆、文化馆图书室、乡镇街道图书室、村（社区） 图书室等服务网点，也包括数字图书馆、图书馆APP等电子化、数字化服务终端；“绩效环节”是指评估和检验各级公共图书馆建设发展情况和服务效率的环节，该环节作为后续调整和改进公共图书馆服务的重要依据。

1.2.3 二维政策分析框架构建

在上述理论分析的基础上，本研究构建了中国公共图书馆事业政策二维分析框架，具体如图2所示。

2 数据来源与文本编码

2.1 数据来源

“北大法宝”是由北大英华公司和北京大学法制信息中心共同开发的知名法律数据库，其具有起源早、覆盖度广、准确性高等特点，因此，本研究以“图书馆”作为检索关键词，借助“北大法宝”对公共图书馆事业政策文本进行精确检索，同时，综合考虑政策文本的有效性、相关度、时效性以及研究的目标和需要，最终筛选出4份政策文本作为研究对象，发文时间在2013到2017年间，政策文本编号结果如表1所示。

2.2 政策文本编码

本研究在遵循可操作性原则的基础上，以单份政策文本的有关政策条款作为内容分析单元，据此从筛选出的4份公共图书馆事业政策文本中抽取出其中的政策工具和公共图书馆服务链阶段，并按照“政策编号-章节-具体条款”对其进行编码[18]，例如，2-2-4表示上文中編号为2的政策文本中第2章节的第4条。由于篇幅所限，文中只展示部分编码内容，编码举例具体如表2所示。

3 频数统计与维度分析

3.1 公共图书馆政策的X维度分析

如表3所示，本文根据X维度，即政策工具维度，将上述公共图书馆事业政策文本内容的编码归纳到三种政策工具类型中，并进行相应的频数统计。总体上，现阶段我国公共图书馆事业政策兼顾了供给型、环境型和需求型等三类政策工具，其中，环境型政策工具占比最高，达到了56.06%，其次是供给型政策工具，占33.33%，而需求型政策工具仅占10.61%，由此可见，目前，政府更多地使用环境型政策工具来为公共图书馆事业的发展塑造良好的环境，以促进公共图书馆事业的长效发展。

在供给型政策工具中，结构失衡的问题突出，其中，“设施提供”政策工具最受关注，占总体的17.42%，这也说明中央政府对公共图书馆的基础设施建设重视程度较高，近年来，政府着重于通过科学合理的布局规划、县级图书馆总分馆制建设、数字化建设以及基层设施建设等举措，进一步提高图书馆设施网络覆盖面和服务供给力度，推动我国公共图书馆事业的向前发展。而“信息服务”“人力资源”和“资金投入”则分别占7.58%、6.06%和2.27%，这三种工具的运用力度明显不足。在信息时代，信息服务对于政府、企事业、教育科研机构和个人等都至关重要，而公共图书馆正是全社会重要的信息服务提供者，尽管近年来，政府通过文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程等举措不断加强公共图书馆信息服务能力的建设，但从实践角度来讲，信息服务机制仍不健全，例如，目前公共图书馆仍未能较好地结合老年人、少年儿童、残疾人和贫困人群等弱势群体的信息获取能力和特点，有针对性地构建信息服务保障机制[19]；在“互联网+”与数字化背景下，公共图书馆事业对于人才队伍素质和人员配置要求不断提高，但实际上，不少公共图书馆人力资源建设情况仍不乐观，就广州市区级图书馆的现状而言，工作人员数量和人员结构的合理性不足，尤其是高级专业人才和科研技术人才明显匮乏，这影响了公共图书馆职能的充分发挥，同时，也说明图书馆人力资源的培养与开发工作亟待加强；此外，公共图书馆事业的可持续发展也需要政府进一步加强经费保障。

环境型政策工具占总体的比例最高，但“管制规划”有余、“融资渠道”不足的问题突出。其中，“服务管制”（18.94%）、“政策性策略”（25.00%） 和“目标规划”（11.36%）等政策工具的运用过于频繁，而造成上述政策工具的使用过滥主要有以下两方面的原因：一方面，在加快现代公共文化服务体系建设的背景下，政府对于公共图书馆事业的建设和发展存在一定的急切心理；另一方面，目前公共图书馆相关政策的系统性、前瞻性以及可操作性有待提高，仍需要更多的后续政策来加以调整，例如，在《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》 中便强调“要造就一支数量合理、结构优化、素质优良、有良好职业道德与服务能力的人才队伍，”的政策目标[20]，但截至目前，我国许多地区的公共图书馆人才队伍建设仍然与目标存在显著差距，因此，在后续出台的相关政策中仍被反复强调和提及，从而造成政策工具的使用过滥。在现阶段的公共图书馆事业政策中，“融资渠道”政策工具的使用缺失严重，目前我国公共图书馆的经费来源仍以政府财政投入为主，经费保障渠道非常单一，且每年经费的绝对增长额度有限，投入的地区差异和城乡差异较大，而经费上的受限和筹资渠道的不健全，在很大程度上也制约了公共图书馆职能的发挥，例如，由于经费不足，不少县级图书馆和乡镇图书室的设施落后、服务单一、环境老化，因而也导致读者人气不足，出现“空壳化”现象。基于此，通过积极引导社会资本参与公共图书馆建设，构建多元化、多层次的公共图书馆经费筹集机制，将有利于公共图书馆建设资金的良性运作和有效保障，同时，也是对政府财政经费投入的一种有益补充。因此，在接下来的政策调整和制定工作中，政府要重视对环境型政策工具使用频率的合理调整。

需求型政策工具在三类工具中占比最低，仅有10.61%，其中，“市场塑造”为5.30%，“国际合作”占2.27%，“政府采购”与“服务外包”均为1.52%。需求型政策工具实质上对我国公共图书馆事业的可持续发展以及用户市场的开拓具有重要的拉动作用，例如，政府通过引入市场机制、向社会组织购买服务以及委托经营等需求型政策工具的使用，能够更为有效地满足群众需求、提升图书馆服务灵活性和增强用户市场的开拓。但是，从当前公共图书馆事业政策的文本内容来看，需求型政策工具的使用严重不足，尤其是“政府采购”和“服务外包”的欠缺问题相当突出，因而也影响了我国公共图书馆事业的社会化、市场化和专业化水平的提升，而在实际操作中，由于缺乏系统的政策引导，导致了政府购买服务运作过程的不规范和服务整体质量不高等问题[21]，例如，参与政府购买公共图书馆服务竞标的相关社会组织数量较少、专业技术水平不高、承接服务能力不足、业务范围单一化，此外，部分购买的服务和外包的业务在运作过程中也缺乏健全的监督管控机制，仅仅依靠政府部门来进行监督，缺乏第三方专业机构的评估，这也不利于保障服务的整体水平。此外，我国公共图书馆在“市场塑造”方面也面临着问题，例如，阅读推广活动形式单一和吸引力不足、文化创意产品的开发和营销能力欠缺等。因此，这也为后续我国公共图书馆事业政策的制定和完善留下了进步空间和提升方向，通过需求型政策工具的补充和使用力度的加强，充分发挥其拉动作用，应成为政府接下来促进公共图书馆事业发展的工作重点。

3.2 公共图书馆政策的Y维度分析

在X维度政策工具的基础上，引入Y维度公共图书馆服务链来进行分析，政策工具的分布情况如图3所示。整体上，公共图书馆事业政策的文本内容对公共图书馆服务链的四个环节均有所涉及，但各个环节的干预程度存在显著差异。其中，涉及“供给环节”的政策工具最多，有58条，占总体的47.15%，其中，供给型有16条，环境型33条，需求型9条；关于“渠道环节”的有19条，占比15.45%，其中，供给型5条，环境型8条，需求型6条；关于“阵地环节”也较多，有34条，占比27.64%，主要是供给型和环境型；而涉及“绩效环节”的政策工具最少，仅有12条，占比9.76%。由此可见，现阶段我国的公共图书馆事业政策主要着力于公共图书馆服务链的服务供给和终端平台的建设与发展，除了进一步增强公共图书馆服务的供给能力之外，政府也非常重视“阵地环节”建设对于公共图书馆服务均等化的重要意义，通过加强贫困地区和农村地区公共图书馆设施建设、县级图书馆总分馆制建设、流动设施与数字设施建设以及特殊群体服务等举措，可以有效提升我国区域间和城乡间公共图书馆服务的均等化水平；从比重来看，“渠道环节”和“绩效环节”的政策工具运用都明显不足，二者都是当前公共图书馆服务链的薄弱环节，但“渠道环节”又是联结公共图书馆服务供给和用户需求的关键环节，该领域的工作亟待加强，例如，目前不少公共图书馆与读者之间的沟通和互动渠道仍不健全，这影响了公共图书馆对读者服务需求和反馈意见的准确掌握，也不利于公共图书馆在与外界的交流和互动中更好地提升自身的服务质量；同时，现阶段，我国公共图书馆的绩效考评机制仍不健全，例如，专项活动评估机制、第三方评估机制、读者评估机制等方面的缺失和不完善[22]，而这也制约了我国公共图书馆服务质量的提高和公共图书馆事业的健康发展。

4 公共图书馆事业政策的发展建议

基于上述两个维度的分析，本研究有针对性地提出以下几个方面的建议，以期能为后续调整和完善公共图书馆事业政策、推动我国公共图书馆事业的长效发展提供新的路径。

4.1 优化供给型政策工具的结构安排

在供给型政策工具方面，政府要重视“资金投入”“信息服务”和“人力資源”等政策工具对推动公共图书馆事业持续发展的积极作用。首先，政府要在加大对公共图书馆事业财政保障力度的基础上，积极优化图书馆经费投入的结构与模式，并加强对贫困地区和农村地区的扶持力度。其次，要加快公共图书馆信息服务机制的构建和优化，一方面，要结合信息服务需求多元化的趋势，推动个性化信息服务机制建设，例如，结合当下“大数据”和“互联网+”思维，通过数字化综合平台的建设和应用，加强对不同用户群体的需求预测和用户细分[23]，从而提升信息服务的针对性；另一方面，要结合数字化的发展趋势，继续加强信息服务设施和设备的建设，尤其是数字化文献信息平台、移动信息服务平台和各类新媒体终端等的建设。再次，要积极构建和优化公共图书馆人才队伍的引进和培养机制，一方面，公共图书馆要结合本馆的实际需要，在充分进行岗位和职位分析以及从业标准的基础上，科学制定人才建设规划，有针对性地完善人才引进机制，例如，通过加强科研创新人才和专业技术人才的引进，有效实现人员结构的优化；另一方面，在当下学科交融和数字化的时代，图书馆员工的培训也要注重“一专多才”的导向和数字化业务能力的提升；另外，注重建立健全人才的柔性管理和流动制度[24]，以提升图书馆人才的利用和配置效率。

4.2 加大环境型政策工具的实施力度

首先，政府应从完善公共图书馆政策体系构建和提升政策执行力度的视角出发，一方面，要围绕2017年最新颁布的《公共图书馆法》这一标志性的法律文件，构建一个具有系统性、全面性以及可操作性的公共图书馆政策体系，从而避免政策工具的碎片化；另一方面，政府要加大对公共图书馆事业政策中“目标规划”“服务管制”和“政策性策略”等政策工具的实施力度，明确相关部门的职责，细化实施步骤和进度安排，明确规定实施的完成时间和强化实施的效果评估与反馈，从而有效地降低公共图书馆事业政策中“政策性策略”和“服务管制”等政策工具的使用频率。其次，政府要积极推动公共图书馆筹资机制的创新，《公共图书馆法》也明确提出“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设”。当前，可以结合“互联网+”的发展背景，借助网络媒体平台和电商支付手段，探索和建设图书馆众筹和受赠的“互联网+”模式，支持公共图书馆参与公益性众筹平台、股权众筹平台等众筹项目[25]，提升众筹工作的规范化水平，并鼓励公众通过网络平台参与对公共图书馆的捐赠活动，以促进公共图馆筹资机制的多元化发展。

4.3 适当提升需求型政策工具的使用频率

合理地提升需求型政策工具的使用比重，有助于稳定和提升公共图书馆服务的用户需求，从而更好地拉动公共图书馆事业的长效发展，对此，《公共图书馆法》 提出“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持”。首先，政府要对公共图书馆事业发展中“政府购买”和“服务外包”等政策工具的拉动作用加以重视，建立健全公共图书馆服务领域的政府购买和服务外包的运行机制。第一，在实行政府购买和服务外包过程中，要基于竞争择优的原则，做好投入-产出分析[26]，进一步规范购买流程和提升透明度，实现经济效益和社会效益的统一；第二，要加强相关社会组织的培育和扶持力度，通过合理降低准入标准、加大税收减免力度、建立奖励制度等，鼓励图书馆服务类社会组织和机构的建设和发展，并引导其合理扩大业务范围，科学开展图书加工、编目业务、信息系统开发与维护、物业管理等各类外包服务；第三，加快构建购买图书馆服务的监督机制和绩效评估机制，通过建立和完善社会组织对政府的定期信息上报机制、引入第三方组织开展专业化评估、鼓励公众参与服务监督等，全面提升我国公共图书馆的社会化发展水平；第四，推动服务外包模式的创新，例如，结合PPP运营模式[27]，推动图书馆业务模块的外包和特定项目的合作，从而减少不必要的运营成本。此外，政府也要对“市场塑造”政策工具的积极作用给予重视。

4.4 推動公共图书馆服务链各环节的协调发展

公共图书馆服务是一个连接公共文化资源和社会用户需求的系统化过程，因此，公共图书馆事业政策要尽可能地为公共图书馆服务链的供给环节、渠道环节、阵地环节和绩效环节提供较为全面的扶持，并平衡与协调好服务链各环节的衔接和匹配关系，如此才能真正保障公共图书馆事业的科学发展。

针对“渠道环节”政策工具缺失和沟通不畅的问题，政府应积极推动公共图书馆服务渠道的机制创新，一方面，要大力推动服务供给渠道的创新，尤其在网络化背景下，更应推动服务理念的转变，从被动的用户服务转向主动提供，通过大数据加强对用户需求的分析，并通过构建弹性化服务机制、提供数字资源使用培训、组织专题展览、开展订单式服务、自助服务等服务方式的创新，拓宽公共图书馆服务渠道；另一方面，要加强公共图书馆的用户沟通与需求反馈渠道建设，这既有利于让用户了解图书馆的服务供给内容，也有利于图书馆对用户实际需求的掌握，对此，《公共图书馆法》也明确要求“要听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制”，图书馆应建立常态化的读者动态信息系统，借助网络化手段来推送公共图书馆的服务信息，并及时收集用户的需求反馈信息，例如，通过微信平台开展“读者荐购”等活动，从而更好地促进公共图书馆服务的供需对接。

此外，“绩效环节”政策工具的严重缺失也制约了公共图书馆服务链的协调发展，因此，加强公共图书馆绩效工作也是保障公共图书馆服务质量的重要方面，政府可从以下几点入手：一是要构建系统化、规范化和可操作化的绩效评估体系，要注重群众需求导向，对常规服务、创新性服务和专项建设工程等有针对性地设计评估指标和评估方法；二是要结合当前大数据和数字化的建设背景，构建公共图书馆绩效管理的数字化综合平台，为绩效考核工作提供必要的数据支持；三是要促进绩效评估主体的多元化[28]，尤其是要建立健全第三方评估机制与用户评估机制；四是要加强公共图书馆绩效考核结果与公共图书馆事业政策调整之间的动态衔接机制建设。

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