新时代公安机关行政复议应诉工作面临的形势及对策

李留阳

隨着公民法治意识、权利意识的增强，公安机关行政复议、应诉案件大幅增加，在复议应诉工作中存在的问题也集中爆发。法治精神的高要求与执法、复议、应诉工作水平偏低的现实矛盾逐渐显现，如何进一步加强规范执法办案、通过行政复议监督指导行政执法、适应行政应诉工作的规范化和专业化已成为公安机关新的机遇和挑战。

一、公安行政复议应诉工作的特点及原因

分析近三年的公安机关行政复议、应诉工作情况，有以下特点：一是行政复议应诉案件数量均逐年递增，且增速较快；二是复议应诉案件中交通、治安、涉毒类案件所占比重较大；三是撤回复议申请、撤回起诉所占比重较大，但有逐年递减之势；四是经复议再起诉的案件数逐年递减、上诉案件逐年递增；五是信息公开、接处警履职不规范引发行政诉讼案件增多，且复议后又起诉、初审判决后上诉率高；六是行政机关负责人出庭应诉的案件比重较小；七是虽无重大败诉案件，但被确认违法的时有发生。笔者认为，公安行政复议、应诉案件呈现上述态势的原因有以下几个方面：

（一）公民法治观念、权利意识越来越强

在全面推进依法治国、加快法治政府建设的大背景下，人民群众的法治观念、利用法律武器维权的意识不断增强，通过行政复议、诉讼等法定途径维护切身权益的信心也不断增强。行政相对人认为自身权利受到侵害便诉诸法律已成为常态，而且利益诉求也越来越高。

（二）对公安行政复议重视不够

在公安机关纷繁复杂的工作中，行政复议工作未引起各级领导的足够重视，实际工作中不善于运用行政复议解决行政争议，不能自觉接受行政复议的监督，使得复议制度的功能没有很好地发挥出来。近年，我国行政救济格局呈现出“大信访、中诉讼、小复议”的现状，与“小信访、小诉讼、大复议”行政救济理想状态极不相符。

（三）办案民警法治思维、执法理念仍待加强

民警的法治意识虽有一定提高，但将执法规范化要求贯彻到执法办案的每一个环节，并变成一种自觉行为的新常态尚未形成。少数民警证据意识不强、程序意识淡薄，错误地认为良性违法、程序违法、取证瑕疵不是违法，在执法过程中不规范现象仍很普遍。面对行政复议诉讼案件，部分领导和民警存在无动于衷的“麻痹症”、无所畏惧的“任性症”、无所适从的“恐惧症”。

（四）执法办案不规范问题仍大量存在

公安机关行政执法办案不规范的问题主要有：一是应调取的证据未调取，案件证据达不到确实充分的要求；二是违反法定程序、调查取证不规范；三是法律适用不当；四是法律文书制作送达不规范。此外，公安民警的接处警工作也不规范。

（五）民警执法能力、行政复议应诉工作能力不强

部分民警在办理具体案件特别是争议案件时，对案件定性、裁量把握不准；对是否违法、违的什么法、如何根据情节适用法律不熟悉；不能充分认识行政复议、诉讼对促进公安机关依法行政、提高执法水平的重要意义；没有围绕申请人所提出的申请理由、原告的诉讼请求进行答复；提交的复议答复、答辩状质量不高，以致庭前准备不充分。

（六）行政负责人出庭应诉未达到应有效果

现阶段行政负责人出庭应诉制度的效果远未达到。一是出庭的比例太低。由于公安机关负责人业务工作占据了大量时间，不能保证每起案件都能出庭应诉。二是出庭应诉人员范围较窄。分管法制工作的领导出庭应诉多，其他负责人出庭应诉少。三是不愿、不敢出庭应诉思想尚存，从“要我出庭”到“我要出庭”仍有改进空间。四是负责人应诉能力有待提高、法庭表现有待加强。“只出庭、不出声”，未能据理力争、维护执法权威，极大地影响了行政诉讼案件的法律效果和社会效果。

（七）执法过错责任追究不到位

公安机关虽制定了执法过错责任追究机制，但落实不严。未能严格按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的原则，对复议决定撤销原行政行为、行政败诉、确认违法案件中的相关责任人追究执法过错责任，一定程度上放任了违规执法办案行为的存在。

二、行政复议应诉案件对公安工作的影响

新的行政诉讼法进一步修改完善了诸多制度和机制，使得行政复议和行政诉讼的工作格局发生重大变化。这些变化彰显着对“官”权力的监督限制和对“民”权利的保障维护，也对公安机关行政执法提出了新要求。

（一）行政复议应诉案件大幅攀升，牵制投入随之大增

由于行政诉讼与行政复议的受案范围已基本一致、起诉期限的延长、登记立案制度的设立，使行政应诉案件呈爆发式增长。两类案件数量大幅攀升已是事实，被动牵制投入的精力大大增加。因为一旦申请行政复议或者提起行政诉讼，法制部门、办案单位都必需投入大量精力，重新启动案件的查处，对于任务繁重的基层办案单位来说无疑是再添负荷。

（二）地方保护将不复存在

经复议的案件复议机关成为被告，复议机关对复议案件的审查更加严格，复议机关对绝大多数案件予以维持导致复议公信力下降的局面将会彻底扭转。新法实行选择管辖权和异地管辖，将大大降低行政机关对司法机关的行政审判干扰，有助于司法机关保持中立，独立行使审判权，以往游说、说情打招呼等干扰司法的问题，将会得到有效解决。

（三）原行政行为在复议应诉中被否定的可能性大增

新的行政诉讼法明确规定“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，这样一来，在进入行政诉讼程序之前，复议机关将不会再“容忍”原行政行为的轻微程序违法，从而作出确认违法的复议决定。而且新法的证据规则对公安机关收集使用证据提出了更高要求，既要提升获取证据的能力，又要确保证据的客观性、合法性、关联性。因此，公安机关如果不能做到程序正当、实体合法，原行政行为在复议、应诉时必将受到否定性评价。

（四）其他潜在的不利后果

行政复议、诉讼案件多发还有一系列潜在的执法风险：一是行政行为经复议被撤销或者行政诉讼败诉，极易引发网络舆情进行炒作，有损公安机关的形象；二是一旦行政处罚决定经行政复议被撤销、行政诉讼败诉或者导致国家赔偿，办案民警将被问责，构成犯罪的还将被追究刑事法律责任；三是原行政行为在行政复议、诉讼中被否定，执法质量考评分数会被重扣，甚至一票否决，影响本单位的目标考核，“执法示范单位” “一级派出所”等称号有可能会被摘牌。[1]

所以，公安機关要及时更新执法理念，加强法治思维，强化证据意识、程序意识和诉讼意识，积极应对新法对公安机关行政执法工作带来的挑战。

三、行政复议应诉工作的发展趋势

随着我国社会主要矛盾的转变，公民更加注重自身权益的保护，“民告官”案越来越多，反映出老百姓不仅要求弄清法律是非，而且要求解决现实利益；不仅希望解决当前利益，而且希望解决长远生计；不仅要求解决实体利益，而且要求参与解决过程。行政复议、诉讼作为救济渠道，必须取信于民。可以预见，行政复议、应诉工作未来的发展趋势：

（一）行政复议功能进一步强化

一是行政复议范围更广。要解决广大群众“信访不信法”这一问题，就必须扩大行政救济范围，明确规定无论作为还是不作为，无论是具体行为还是抽象行为，都应当纳入行政复议受理范围。二是复议审理强度更大。新行政诉讼法规定复议机关作出维持决定的应作为共同被告应诉，因此复议机关将采取更加审慎的态度，更加专注于案件本身，从实体和程序两方面对行政案件进行严格审查，监督公安机关依法行使职权。三是审理机制更灵活多样。行政复议机构可根据案件具体情况，在书面审理的基础上，采取听证、实地调查、勘验、鉴定等审理方式，加大公开审理力度，增强行政复议的专业性、透明度和公信力；也可以建立行政复议专家咨询论证制度，邀请政府法律顾问进行论证，确保行政复议案件的办理质量。

（二）行政应诉更加规范化、专业化

面对与日俱增的行政应诉工作，除了增加必要的应诉工作人员外，更应该抓紧建立科学高效的应诉工作制度，如进一步明确行政应诉责任分工，建立起运转顺畅、办理及时的工作机制；建立行政复议与行政应诉的衔接机制，理顺行政复议办结后案卷归档、移交的流程；建立疑难案件会商、应诉风险提示机制；建立应诉后评估、报告及通报考核机制，促进执法、复议、应诉的良性循环。[2]

随着“依法治国”的全面推进及“以审判为中心”的司法改革的不断推进，庭审无疑将是行政诉讼的中心环节，原告聘请律师参与庭审的比例将越来越高，公安机关行政应诉必将向专业化发展，对行政应诉工作人员也提出了更专业的素质要求。

四、公安机关加强行政复议应诉工作的应对之策

为应对新行政诉讼法带来的机遇和挑战，以及行政复议、应诉工作未来的发展趋势，笔者认为，公安机关应做好以下四个方面的工作：

（一）以依法治国为导向，加强法治思维，狠抓源头管理

一是强化法治思维。认真贯彻落实全面推进依法治国的决策和部署，自觉将依法行政理念贯穿于公安机关行政执法工作的全领域、全过程。切实增强法治意识，运用法治思维，遵守法治原则，保证每一次决策行为、每一起案件办理、每一项行政管理都在法律的框架内进行。

二是狠抓源头管理。紧紧围绕容易产生执法争议、引发行政复议诉讼案件的重点环节，加强制度建设，严格执法标准，从执法源头上防范和减少执法争议。同时最大限度地发挥制度的约束功能，坚持用制度管人、管权，将权力关进制度的笼子、套上制度的缰绳，规范权力运行。

三是推行说理执法。大力推行和固化说理式执法，将说理作为实施行政处罚、落实行政管理工作的必经程序，向当事人说清事理、说透法理、说通情理，以增强行政处罚及管理的可接受性，实现法律效果与社会效果的统一。

（二）以四项建设为契机，加强主体建设，规范执法行为

一是加强主体建设。加强行政复议和行政应诉工作队伍建设，配备政治强、业务精并善做群众工作的人员从事行政复议应诉工作，同时注重发挥政府法律顾问和公职律师在行政复议、诉讼中的作用。加大对行政复议和应诉人员的培训力度，可以选择具有典型性和代表性的案件组织旁听庭审，通过以案释法，发挥典型案例的引导、规范、预防作用。

二是规范接处警工作。接处警工作要避免不作为的错误倾向，在尚未判明是否存在违法犯罪嫌疑的情况下，不可简单地以征地拆迁、信访维稳等系政府其他部门管辖而非公安机关管辖为由，不出警、不调查。杜绝对政府行为及民事行为中涉嫌违法犯罪的行为应受不受、应立不立、受而不查、立而不侦的问题发生。

三是规范执法办案。深入推进执法规范化建设，严格按照法律法规及相关执法标准，履行证据收集、调查取证、执法告知、权利保障等职责，尽量避免执法错误，减少执法瑕疵，确保行政处罚、行政强制、事故处理、行政许可等行为合法、规范。

（三）以解决争议为追求，依法办理行政复议，积极应诉

一是依法办理行政复议。行政复议机关要依法接受和受理行政复议申请并及时通知被申请人，被申请人收到复议申请书副本后，要从行政行为的主体、事实、程序、法律适用等方面是否合法适当予以答复并规范举证，积极配合复议机关做好案件审理工作。复议机关应当在法定期限内办结案件，无正当理由不得迟延办结案件，同时以化解行政争议为案件审理的出发点和落脚点，努力实现案结事了。

二是积极举证应诉。出庭应诉人员要充分做好准备，积极参与行政诉讼，认真审查违法事实、执法程序、适用法律、文书制作等内容，研究应诉对策，分门别类整理证据材料，按期向法庭提供答辩，积极配合司法审查工作。在庭审中要积极宣传法律，充分进行说理，尽量避免使用过激言辞指责原告，让其在庭审中受教育、得启发、有触动，使其自觉认识到违法行为的危害性，进而增进理解，化解争议。

三是加强落实行政机关负责人出庭应诉制度。该制度有助于领导干部法治思维的加强，有助于行政争议的实质性化解，有助于形成弥合官民裂痕、凝练社会共识的平台。[3]行政机关负责人要认真贯彻执行新行政诉讼法及《关于加强和改进行政应诉工作的意见》（国办发〔2016〕54号）的相关规定，积极做尊法、守法、护法的表率，注重培养出庭应诉意识、积极参加诉讼举证答辩，不仅要出庭更要“出声”“出效果”，进而实现行政机关负责人出庭应诉工作常态化、规范化。

（四）以权责统一为根本，认真查摆剖析，严格过错追究

一是认真查摆剖析，充分发挥行政复议应诉的监督职能。结合行政复议应诉工作，深入分析查找执法工作中存在的突出问题，指导相关部门进一步改进公安行政管理工作，规范行政执法行为。并针对复议诉讼案件中存在的执法问题，加强教育培训，提高执法质量水平。

二是堵塞执法漏洞。结合剖析的情况，举一反三、吸取教训，并针对存在的问题加强研究和分析，及时完善执法流程，严格执法程序，堵塞执法漏洞。

三是严格执法追究。对存在执法问题的单位及有关人员，要严格责任追究和考核。对存在执法过错行为的以及存在其他执法问题被法院判决确认违法的，要严格追究承办人员、审核人员、审批人员的执法过错责任，倒逼执法责任的落实。

五、结语

行政复议、诉讼对于促进依法行政，保护人民群众合法权益，有效预防和化解行政争议等具有重要意义。公安机关应从事关社会和谐稳定和公安事业长远发展的高度，充分认识公安行政复议应诉工作的重要性，牢固树立法治思维、坚定法律信仰，严格规范公正文明执法，切实维护人民群众合法权益，并努力提高公安行政复议应诉能力，进一步改进和加强行政复议应诉工作，努力让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义，不断提升公安机关的执法公信力。

参考文献：

[1]刘亚飞，曾静，杨驰.由近期行政复议诉讼案例引发的对有效降低行政执法风险的思考[J].现代世界警察，2017（12）.

[2]程应游，戚燕平.新形势下行政复议和行政应诉工作的实践及思考[J].探求，2015（4）.

[3]章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读[J].中国法律评论，2014（4）.

作者单位：重庆市公安局九龙坡区分局

责任编辑：宋英俊